公共政策概論范文(精選10篇)

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公共政策概論篇1

　　1“公共利益”內涵的厘定

　　公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發展的關注焦點和產物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當然成為公共管理及其政策的核心價值。我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義：（1）公共利益是社會共同體的基礎和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產物，實際上承擔著為社會提供規則的任務；（2）我國憲法的公共利益，凸現國家作為公共利益維護者的功能，所有規定公共利益的規范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位；（3）內容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值；（4）公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區別。性質上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求；（5）公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應以憲法的規定為基礎，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據，同時也是社會基本價值的指導原則，發揮價值示范作用。

　　應該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內外學界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應堅持如下判斷標準：（1）合法合理性必須具有法律依據，才可能對基本權利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優先；（2）公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供，政府就是最大的、有組織的公共利益提供者；（3）公平補償性運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。

　　 2公共利益的實現途徑

　　社會轉型向政府的公共管理提出了挑戰。政府公共管理在回應社會轉型的挑戰和壓力時所做出的調整和創新，是漸進地進行的。應該說，這一探索符合社會發展的基本規律和趨勢，為實現政府改革與構建和諧社會找到了一條新的道路。現在，公民對政府的期望已經變得越來越明確：公共管理必須走向民主化和公開化；重視社會公民的參與；強調與他人共享權力，使公民真正得到所需要的公共服務。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。

　　 2.1進一步轉變政府職能

　　公共管理的方向是從“政府主導型”轉變為“社會主導型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構和人員、改革行政審批體制、推行電子政務、建立行政聽證制度、實現行政程序公開等等。政府自身著重要“為經濟建設服務”變為為公共利益服務。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務供給的市場化改革。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規則不完善等因素影響，我國公共服務市場化改革不能像西方市場經濟成熟國家那樣全面鋪開，而應該是一個循序漸進的過程。

　　 2.2堅持政府行為法定化

　　要強化政府的服務意識和功能，必須實施政府行為法定化、改進行政執法作風、規范行政執法行為，努力實現依法行政。把權力、利益、責任、監督等各方面協調統一起來，明確權力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權力部門化、政府權力地方化、部門利益法制化等不良現象，從而建構“法治型政府”。現代文明社會是法制社會，現代政府也應該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國法學家福勒曾經說過：“法治的實質必定是：在對公民發生作用時，政府應忠實地運用預先宣布的應由公民遵守并決定其權力義務的規則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義。”因此，所謂行政法治，作為公共行政的一個普遍原則和管理方式，要求政府行政權的獲取、組織和行使，必須以法律為依據，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權的范圍，否則，即為違法，應承擔法律責任。政府行為法定化有三個要義：一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權。二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越。三是依法負責。政府機關或公務員如有違法不當行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，應承擔違法的法律責任川。應當看到，我國處在社會主義初級階段，社會主義法治化進程有很長的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立；另一方面，健全的法律法規體系尚未建立，影響了公共服務市場化建設。沒有健全的法律法規體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。

　　 2.3培養和借鑒民間的創新力量

　　對于提升政府管理創新來說，公民參與的意義在于可提供創新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧，吸收不同領域知識，并為政府管理者提供及時有效的信息，從而提升政府管理服務大眾的能力。同時，要建立健全群眾監督和參與機制，尤其是公開服務項目必須在群眾參與和監督下實施。對政府組織實施的公共項目，首先要傾聽公眾聲音，即要按照公眾的要求提供服務，增強對公眾的回應力，增強公眾對公共服務質量的監控。政府公共管理中要切實維護好“公共利益”，如果沒有群眾參與，沒有公眾評價，所謂“公共利益”的實現就會落空，政府轉變職能，構建服務型政府的目標也不可能很好實現。

公共政策概論篇2

　　摘要：公共政策是政府部門為了增進和維護公共利益而采取的一系列行動，是政府履行其職能的必要途徑，而公共政策是否能夠有效地發揮作用，取決于內外部的諸多條件和因素。公共事業民營化改革作為政府部門完善社會治理網絡體系的重要舉措，不僅能夠幫助政府提高工作效率，還能夠更大程度地促進社會參與，實現社會多主體之間的良性互動。本文以公共事業民營化為例，在探討民營化政策所能夠發揮的功能效用的同時，也對其功能失靈的影響因素進行了分析，以使我們能夠更加深刻地了解到民營化政策的功能限度。

　　關鍵詞：公共政策功能限度民營化政策公共事業

　　公共事業民營化改革反映了政府與社會之間關系的根本性調整，是轉變政府職能、增強企業活力的重要舉措。只有認識到民營化政策的功能限度，并合理地利用各種民營化政策在推行過程中的各種條件，我們才能夠最大程度地實現社會利益。公共事業民營化改革，呼喚的是一個強有力的政府、一個高效的市場和一個開放的社會，要發揮民營化政策功能的最大限度，離不開政府的支持和引導，同時，也離不開企業的積極參與。

　　 一、公共政策及其功能限度

　　公共政策是指社會公共權威在特定情境中，為達到一定的目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規范和指導有關機構、團體或個人行為，其表達形式包括法律法規、行為規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府大型規劃、具體行動計劃及相關策略等。[1]公共政策的功能是指公共政策在社會公共事務管理中的功效與作用，從其對社會所起到的基本作用來講，主要有以下幾個方面：一是作為規范公眾行為的社會準則的導向功能;二是對目標群體進行約束的管制功能;三是調控社會各種利益關系的調控功能;四是對社會公共利益進行分配的分配功能。公共政策功能不是萬能的，其限度主要是指公共政策的作用與功能的區間，它既包括政策本身所具有的能夠實現政策目標的能力區間，又包括公共政策系統在政策過程中所具有的能夠實現政策目標的能力區間。

　　 二、民營化

　　上世紀七八十年代，隨著全球化的推進以及信息技術的發展，社會環境發生了劇烈的變化，傳統的科層制政府模式因自身結構僵化和行動遲緩等原因，已經難以有效應對紛繁復雜的公共事務，西方國家的政府開始了以“企業家精神”為口號的新公共管理改革，其中，民營化無疑是這場改革的主要舉措之一。民營化可以界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。它在產品、服務的生產和財產擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構作用的行動。[2]在實踐過程中，民營化主要有委托授權、政府撤資以及政府淡出三種形式。而政府之所以要采用民營化的策略，是因為民營化可以削減機構內部的支出、改善政府服務的質量、推動創新、提高政府工作效率以及改善基礎設施的建設和運營狀況。

　　 三、民營化政策及其功能限度

　　（一）民營化政策的功效

　　民營化之所以備受矚目，是因為其在基礎設施領域、教育以及社會福利等領域的改革都發揮著重要的作用。民營化通過在公共服務的供給中引入市場競爭機制，在很大程度上彌補了政府功能的盲區，使科層和市場的力量相得益彰。

　　第一，完善基礎設施建設。私人部門在資金、技術、物資和人力方面可能比政府更具有優勢，故而在各方資源更充沛的情況下基礎設施的建設也能夠得到更大程度的完善，例如福建省泉州市的刺桐大橋、寧波的杭州灣大橋、威望迪浦東自來水公司、浙江萬里學院等都是民間資本參與公共事業項目的成功典范。[3]

　　第二，增加項目的技術可行性。民營化可以使市場上的科技創新因素為公共項目服務，為公共服務的供給過程注入活力。因為這不僅關系到企業的利潤，還關系到企業的聲譽，所以企業會通過不斷的技術改進和創新來保證公共服務的項目所運用的技術可以更好的為社會服務。

　　第三，利用民間資源彌補政府資源的不足。通過民營化來引入市場力量，可以有效解決政府在資源方面的稀缺問題，企業不僅可以在人、財、物等資源方面保證相對充足的供給和儲備，還可以在某些稀缺資源上提供必要的支持。此外，與傳統的政府債券相比，他們更喜歡進行一些高風險、高回報的投資。

　　第四，提高公共服務供給的質量和效率。通過政府合同招標或委托授權的企業一定是通過嚴格的篩選而產生的，故而這些企業在公共服務的供給中具備使服務效果更好的能力。此外，企業通過參與到民營化也是了贏得利潤，所以企業為了自身的利益以及企業形象都會盡力提高公共服務供給的質量和效率。

　　第五，節儉財政開支。通過企業來承擔公共服務的供給職責，可以引入社會資本來減少財政開支，即使是政府購買服務，政府也可以通過合同條款的規定來進行支出，避免因為人為因素而造成財政資源的浪費。同時還有分擔公共部門承擔的風險的功能。通過企業來承擔公共項目的建設和運作，可以將一部分原本有政府承擔的責任分到給企業，這樣一來就避免了一些政府官員因為懼怕承擔責任而不愿嘗試提供更多的公共服務的被動局面。

　　（二）民營化政策的功能失靈

　　民營化在改善公共服務的質量，提高服務的效率等方面有著顯著的成效。然而，民營化政策并不能夠解決所有的問題，在某些情況下，公共事業的民營化難以發揮其應有的功效。我們在看到民營化政策積極作用的同時，也不能忽視其功能的局限以及限制其功能發揮的條件，理解民營化的功能限度是我們推行民營化政策的必要前提。

　　第一，對民營化的反對。推行民營化政策需要克服阻力，而這些阻力正是來源于民營化政策的反對者。政府官員會因為自身利益的受損而反對民營化，工人可能會因為擔心裁員而反對民營化，企業則會因為民營化觸動了其利益而反對民營化，公民也可能會抵制民營化，公眾反對民營化可能出于對價格上漲或不得不為過去“免費”的公共服務付錢的擔心。[4]

　　第二，對民營化的誤解。對民營化的誤解主要有以下幾點：一是認為民營化改革的效果取決于產權變更;二是認為民營化改革的價值取向是效率至上;三是認為民營化是包治百病的靈丹妙藥;四是認為民營化就是私有化。[5] 第三，市場缺陷的存在。民營化中的公私關系實際上就是委托代理關系。承包商可能不會完全遵從政府的意志，而會在信息不對稱的掩護下，利用各種手段為自己而不是為政府謀求最大化的利益。這些或嚴重或輕緩的市場缺陷不僅會放大委托代理問題所產生的各種困境，而且會抵消由市場競爭帶來的不少好處。[6]

　　第四，政府職能尚未完全轉變。在民營化改革中，政府的角色是“掌舵”，而不是“劃槳”，即政府只負責決策工作，將具體的社會服務工作交由社會來完成。在現階段，我國政府的職能尚未完全轉變，傳統的官僚制政府的弊端仍在顯現。政府官員為了維護既得利益，不愿將手中的權力交由社會，如此一來，民營化就難以得到推進。

　　第五，法律體系有待完善。民營化將市場力量引入到了公共服務領域，這就是公共服務供給的主體開始走向多元化，而不同領域、不同背景的企業在提供公共服務過程中的行為也是千差萬別，無法規范企業的行為，就會削減民營化對公共利益的促進作用。

　　第六，缺乏監控機制。民營化增加了企業的自由裁量權，而這些權力被濫用的可能性又很難通過程序和標準加以根本消除。而在行使自由裁量權的時候，若是缺乏必要的監控，公共利益便可能不再是首要目標。對于政府來說，“行政機關更關心的是節約成本與轉移詰責，而非服務的質量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長時期內維持良好的關系，而非短期性的個案公正和回應消費者”。[7]，而企業也可能會因為自身利益的驅使而損害公共利益。

　　 四、把握民營化功能限度的途徑

　　（一）樹立正確的民營化觀念

　　民營化政策的有效推行，離不開政府以及社會對于民營化的正確理解。

　　對于政府而言，第一，應該清楚地認識到民營化是解決公共事業機構臃腫、財政困難、冗員冗雜等問題的有力舉措，是保障公共利益的主要途徑，同時也是保證公民參與權利的必然要求。第二，政府應該糾正官僚制政府中的官僚主義思想，不能認為民營化會損害政府官員的既得利益，要認識到民營化是實現政府與社會良性互動的橋梁。第三，政府也應該認識到民營化并非是解決問題的萬能良藥，民營化也有其功能的限度，公共事業民營化改革也會面臨著腐敗風險、商業風險、財政風險和政治風險，要做好迎接困難的準備。

　　對于社會機構及公民而言，一方面民眾要正確認識民營化，要以開放的態度迎接不同渠道的公共服務供給;另一方面，社會機構也要樹立正確的理念，負擔起社會責任，要認識到民營化不是單純牟利的手段，追求公共利益始終是民營化的根本目的。

　　（二）轉變政府職能

　　民營化減少了政府的作用，轉而更加注重發揮社會其它機構的作用，這就要求政府轉變其職能，由“劃槳”變為“掌舵”，即政府應該全面后退，只需要做好決策工作，將提供社會服務的任務交由社會來完成。政府要做的不僅僅是轉變自身的觀念和角色，還應該對社會中的其它機構多加引導，一方面增加社會機構對民營化政策的認識，加強參與民營化改革的意愿;另一方面，政府應該通過輿論宣傳以及政策指導來提高社會機構在參與公共服務供給中的能力，以保障公共利益的首要地位，同時又能夠使社會機構在此其中受益。

　　值得注意的是，民營化改革雖然倡導減少政府的作用，但是這并不意味著要降低政府在公共事務管理中的權威和地位。民營化改革需要的是一種能夠高效率、高效力、反應性地運作的強有力的政府。只有一個好政府才能確保在政府規模和職能適度的前提下，有充足的能力提供法律、經濟和集體物品生產的制度基礎，以便使私營部門充分發揮潛力。[8]所以，我們一方面要避免政府過多干涉民營化改革，另一方面我們又要避免“無政府”主義，不能偏頗地忽視政府的重要性，要認識到政府在公共事務管理中的權威是保障公共利益的前提條件。

　　（三）完善制度保障

　　民營化的推行必須建立在完善的制度保障機制基礎上，不得損害民間機構和公眾的利益。西方民營化得以順利推行的一個重要原因就在于通過完善的法律來規范和約束民營化進程，對民營化的原則、程序、責任劃分等做出嚴格規定，防止出現損害公共利益，以權謀私、貪污腐化等現象。健全的法律法規體系能夠避免民營化改革的盲目性、隨意性和不確定性，減少改革成本，保證民營化的公正性和透明性。

　　民營化的前提是確立良好的規制框架，否則其預期中的效率提升目標將很難實現。這種情況在轉型國家的背景下，體現得尤為明顯。因此，在推行公共任務民營化改革之前，規制框架的確立成為良好規制的基礎。規制框架主要包括以下內容的確立：有關民營化的法規政策體系的建立和完善，對特定民營化項目的科學論證的制度設計，規制目標的明確、規制機構的建立程序及其責任承擔、規制方式的確立等，這都構成了前民營化規制的重要內容。[9]

　　（四）實現有限民營化

　　民營化改革雖然可以有效提高公共服務的效率和質量，但是我們仍然要理性地看待民營化的作用領域和功能限度。從各國的民營化進程來看，并不是所有國有企業和公共服務都要實行民營化改革。實際上，國有企業在一些行業領域仍然在起著其他社會主體不可替代的作用，成為政府進行宏觀調控的重要手段，而且有些國有企業從運行效益、管理質量等方面來看并不比私營部門差。對于公共服務領域而言，要針對其“公共性”的程度高低，產出可衡量性的難易程度以及市場競爭程度的強弱，有選擇地推行民營化改革。

　　此外，不同的國家有不同的國情，而不同的地區的發展水平也各有差異，所以，在推行民營化政策的時候，我們不能一味照搬西方國家的方法和經驗，也不能眉毛胡子一把抓，不分重點。在推行民營化政策之前，我們需要了解一個地方在政治、經濟等方面的發展水平，此外還要客觀地分析該地區政府以及市場的發展水平，因為在政府職能尚未轉變、市場經濟不夠發達、制度建設不夠健全的地區實行民營化改革，結果很可能是適得其反的。所以民營化政策的推行，離不開對現實狀況的客觀分析和對于其作用領域的理性把握。

　　參考文獻：

　　 [1]謝明公共政策分析導論（修訂版）[M]中國人民大學出版社，2008

　　 [2][4][美]ES薩瓦斯民營化與公私部門的伙伴關系[M]中國人民大學出版社，2002

　　 [3][5][8]詹國彬公共事業民營化改革的認識誤區及觀念重構[J]公共管理學報，2009（1）

　　 [6]葉托超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務[J]中國行政管理，2014（4）

　　 [7][美]朱迪弗里曼合作治理與新行政法[M]畢洪海，陳標沖譯北京：商務印書館，2010

　　 [9]陳思融，章貴橋民營化、逆民營化與政府規制革新[J]中國行政管理，2013（10）

公共政策概論篇3

　　第一條為推進省級健康促進縣建設工作，落實“將健康融入所有政策”策略，進一步優化健康政策環境，加強對各部門制定重大公共政策的健康審查工作，結合我局實際，制定本制度。
　　第二條重大公共政策健康審查制度，是指各部門擬出臺重大公共政策需經健康專家委員會審查后再行發布的制度。
　　第三條各部門擬定重大公共政策時須就政策對健康的影響問題廣泛征求意見和建議。
　　第四條各部門在重大公共政策提出、起草、修訂、發布環節中，要征求健康專家委員會的意見。
　　第五條各部門要在健康專家委員會的協助下，梳理現有的與健康相關的公共政策，通過補充或修訂相關政策措施，使得政策更有利于人群健康。
　　第六條重大公共政策健康審查，重點審查出臺的公共政策是否存在危害公眾健康的制度性缺陷，力爭把影響公眾健康的因素降到最低水平。
　　第七條擬出臺重大公共政策報送健康專家委員會進行健康審查時，應當提交下列文件材料:
　　(一)提請審查的公函;
　　(二)公共政策規范性文件草案文本以及說明。
　　第八條會健康專家委員會辦公室具體負責健康審查工作，具體職責:
　　(一)按照相關規定對擬制定的公共政策進行全面審查;
　　(二)審查工作期限為5至7個工作日;
　　(三)審查后由會健康專家委員會辦公室出具《審查意見書》，對符合公眾健康要求的政策，填注“已核”意見;對不符合健康要求相關條款規定的，提出具體意見，退回原起草部門重新起草、修改或建議不予發布。
　　第九條本制度自印發之日起執行。

公共政策概論篇4

　　2005年 3月 21日, 蘭州大學張正春教授到圓明園游玩時偶然發現湖底正在鋪設防滲膜,隨即于 3月 24日向《人民日報》記者打電話告急。經過《人民日報》的披露,其他媒體紛紛跟進, 國家環保局于 3月 1日叫停圓明園湖底防滲工程, 并要求立即補辦環境評價審批手續。至此一系列的事件開始浮現在公眾面前, 如《中華人民共和國環境影響評價法》公布之后召開的第一個聽證會、環保總局首次點名批評不負責任的環評機構、首次公開敏感項目的環評報告等。
　　在此事件中, 媒體為政府依法公開行政與公眾理性參與相結合提供了一個官民良性互動的樣板。公眾能夠充分地參與公共事件,更加信任政府,提高了政府的威信, 行政的效率和人民的滿意度也會大大提高, 而且在圓明園事件中又體現了多方利益主體之間的復雜化關系及矛盾,即中央部門與地方政府各部門之間,環保、水利、文物、園林之間, 代表不同利益和價值觀的公眾之間,以及政府與公眾的關系。
　　媒體以其影響力表達民眾呼聲,形成媒體輿論,并促使社會話題轉化為公共政策問題。
　　制定一項政策必經由公共問題轉化為政策問題, 再提升到政府議程, 通過政府議程制定出合法化的公共政策這樣一個動態過程。
　　在此過程中, 媒體有著重要的影響:快捷性促進政策制定的高效化; 多元性提高公共政策的合理化; 開放性增進民眾對公共政策的認同感; 交互性激發民眾參與公共決策的熱情。
　　媒體的含義及作用
　　媒體一詞來自拉丁文,音譯為媒介, 意為兩者之間。它是指信息在傳遞過程中,從信息源到受信者之間承載并傳遞信息的載體和工具。
　　也可以把媒體看作為實現信息從信息源傳遞到受信者的一切技術手段。傳統媒體主要有報紙、雜志、廣播、電視,還包括戶外媒體如路牌燈箱的廣告位等。隨著科學技術的發展,逐漸衍生出新興媒體如 IPTV 、電子雜志等。本文所說的 “媒體” 包括兩層含義, 一是指信息的物理載體 (即存儲和傳遞信息的實體) , 如書本、掛圖、磁盤、光盤、磁帶以及相關的播放設備等;另一層含義是指信息的表現形式(或者說傳播形式),如文字、聲音、圖像、動畫等。
　　媒體有著傳遞信息、協調管理、教育娛樂功能, 同時還具有監測社會環境傳承文化的社會功能。
　　媒體也肩負著其義不容辭的社會責任。
　　媒體的社會責任, 可以分為政治責任和道德責任。
　　公共政策的介紹及其性質
　　公共政策是政治控制或階級統治的工具, 是公共管理的手段, 服務于社會經濟的發展和文化的進步,是利益關系的調節器。
　　在不同的歷史時期、不同的國家、不同的政策領域, 公共政策會表現出各自不同的特征, 但是,他們也有一些共同的基本特征:階級性;價值相關性;合法性;權威性;強制性;多功能性。
　　從動態的角度來看, 公共政策有一個生命過程, 即政府過程, 制定一項政策必經由公共問題轉化為政策問題, 再提升到政府議程, 通過政府議程制定出合法化的公共政策這樣一個過程。
　　即政策制定階段為:公共問題的產生; 政策問題的確認; 政策議程的建立; 政策規劃; 政策合法化。
　　媒體對公共政策制定的影響力在逐步增強。
　　公共政策的制定者和實施者應采取合理的措施,有效地利用媒體,使其對公共政策產生積極正面的影響。
　　一、媒體的交互性激發民眾參與公共政策制定的熱情
　　二、媒體的多元性促進公共政策的制定兼顧各方利益平衡
　　三、媒體的開放性提高公共政策制定的科學性
　　四、媒體的便捷性促進公共政策制定的高效化

公共政策概論篇5

　　摘要：社會政策轉型是對社會轉型的積極回應。基于福利標準和統籌范圍兩個維度可以構建出中國社會政策轉型的四階段模型。其中，社會政策階段以城鄉經濟體制改革為源起，社會公共政策階段起源于社會政策理念與質量的全面提升。社會政策轉型原因有三點：社會問題倒逼頂層設計;城鄉差距阻礙長遠發展;生存需求轉向發展需求。社會公共政策的基本屬性表現為延續性、適度性和共享性。社會公共政策的轉型特征從宏觀層面體現為價值理念與行動體系協同轉型，從微觀層面體現為政策質量的全流程再造。中國依舊處于社會公共政策階段，需要從以下四點繼續夯實政策基礎：政策理念上要主體多元，權責分明;政策方法上要積極防范，主動作為;政策內容上要適度普惠，突出重點;政策目標上要機會共享，立足發展。

　　關鍵詞：政策轉型;社會政策;社會公共政策;福利標準;統籌范圍

　　中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2020）05-0051-10

　　 一、問題的提出

　　改革開放標志著我國進入一個社會轉型的歷史時期。社會轉型包含社會體制轉變、社會結構轉變和社會發展階段轉變三重含義[1]，由于社會轉型具備從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉社會向開放社會變遷發展的特征，因此它和社會現代化是同義的[2]。

　　社會政策轉型是對社會轉型做出的積極回應。從社會轉型與社會政策轉型的雙向互動視角出發，徐道隱提出中國社會政策面臨著向規范轉型、價值轉型、制度轉型和行動體系轉型的四維視角[3]（pp.15-19）。李培林認為黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，其核心是以人為本，要求發展型社會政策與其對接[4]。王思斌基于習近平總書記在2013年提出“堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現三者有機統一”的新思路，提出了托底型社會政策概念[5]。托底與發展體現了社會政策理應具備的保基本與促長遠的功能屬性。從社會轉型背景下的社會政策線性發展視角出發，王春光構建了基于權利和需要的二維分析框架，推演出從兜底保障到多元參與的社會政策階段性演變邏輯，認為中國的社會政策剛剛邁過兜底保障和適度普惠階段，正在向高級普惠階段邁進[6]。李迎生從國家、市場角色變化的角度將我國社會政策發展演變分為“國家統攬型社會政策（1949-1978年）”“市場主導型社會政策（1979-2002年）”和“國家主導型社會政策（2003年至今）”三個階段[7]（pp.338-360）。景天魁則認為中國社會政策自改革開放以來完成了從平均主義到差別主義再到發展與公正統一的理念轉變[8]，但是他并不贊成以改革開放為界劃分社會政策階段，而是認為觀察中國社會政策的成長要以其本身的獨立性和完整性為標準，依此將中國社會政策發展劃分為依附于經濟政策的社會政策階段（1949-2002年）、與經濟政策并立發展的社會政策階段（2003-2020年后的某一時期）、社會政策處于主導地位的高級階段[9]。王思斌也認為新中國的社會政策發展經歷了1978年之前數量少、作用弱的無自性階段，1978年到20世紀末的附屬于經濟政策的低自性階段，以及21世紀以來保基本民生福祉和制度化的中自性階段[10]。以上關于中國社會政策的轉型研究基本遵循“國家-市場”的權力分配邏輯，認為社會政策是國家與市場關系不斷調整過程中的工具性產物。

　　以往研究將社會轉型作為社會政策轉型的時代背景具有一定合理性，因為社會轉型是社會政策轉型的必要前提，任何社會政策的制定和實施都離不開特定社會環境的影響。但是問題在于社會政策是為解決社會問題、實現社會公正、增進社會福利而制定的原則或方針，其存在是以獨立的社會子系統為前提的，而改革開放之前，中國社會是一個“政社合一”“政企合一”的總體性社會，并不存在獨立的社會子系統，因此也不存在獨立的社會政策理念。實際上，中國社會政策源起于1978年改革開放，此后一段時期可以被看作是社會政策階段，隨著2002年以來一系列體現新理念的政策出臺，中國社會繼而邁向社會公共政策階段。筆者基于國內外已有研究，首先構建起中國社會政策發展的四階段模型，進而探究中國社會政策轉型發展的具體表現和轉型原因，然后提出社會公共政策的概念與轉型特征，最后對社會公共政策的發展提出了學理上的新要求。

　　 二、中國社會政策轉型：

　　模型建構與經驗檢視

　　（一）社會政策發展的四階段模型

　　西方社會政策學家提出的社會政策類型學理論和公民權利理論，對解釋社會政策發展演進做出了重要貢獻，同時對劃分中國社會政策的發展階段也提供了重要理論借鑒。

　　構建社會政策類型學的最初嘗試來自于威林斯基和萊博爾提出的“補缺-制度”模型。這一模型將社會政策分為補缺型和制度型兩類[11]。補缺型社會政策以新自由主義為理論指導，奉行簡單的、有限的國家責任說，當家庭、社會組織和市場功能不能滿足最基本的公眾需求時，社會政策才起到兜底作用。1601年英國頒布的《濟貧法》可以被看作是補缺型社會政策的起源。制度型社會政策以社會民主主義為理論指導，堅信國家負有為全體國民提供高水平社會福利的責任，國家應當在社會政策供給中扮演主要角色。1942年發布的《貝弗里奇報告》可以被看作是制度型社會政策的起源，二戰后普遍建立起來的福利國家是制度型社會政策的基本標志。蒂特馬斯擴展了“補缺-制度”模型，將績效型社會政策置于原有模型的中間位置[12]（pp.14-16），將個人工作表現等要素考慮進來，兼顧公平和效率，從而擴大了“補缺-制度”模型的解釋范圍。中國社會政策產生較晚、發展較為滯后，但是同樣經歷了與西方類似的統籌范圍由小到大的發展過程，因此統籌范圍可以作為衡量我國社會政策發展的一個重要維度。需要指出的是，西方學者僅將覆蓋人群規模作為劃分社會政策類型的依據，與此不同，筆者提出的統籌范圍包括了三方面應有之義：一是是否具有排他性;二是是否實現了政策對象的城鄉統籌;三是在何種層次上實現了城鄉統籌。因此，本研究所使用的統籌范圍考慮到了中國城鄉區隔的現實背景，能夠更加本土化地描畫中國社會政策的發展軌跡與轉型特征。不同于蒂特馬斯等提出的社會政策類型學模型，馬歇爾從公民權利的豐富過程入手提出了公民權三要素，即民事權利、政治權利和社會權利[13]。民事權利主要包括自由權、工作權等，這些權利是在18世紀創立的。以選舉權為標志的政治權利集中出現在19世紀。公民于20世紀開始謀求涉及自身利益的社會權利，而保障公民的社會權利是福利國家的本質特征，也是西方國家在20世紀普遍步入福利國家的主要推動因素。西方福利國家的出現是公民權利在較長時期內逐漸發展完善的結果。因此，福利標準應當作為衡量我國社會政策發展的另一個重要維度。

　　基于以上社會政策類型學和公民權利的論述，筆者提煉出統籌范圍和福利標準這兩個維度，以此為標準，區分出了中國社會政策發展的四個階段（參見表1）。

　　（二）社會政策轉型的具體表現

　　中國社會政策發展的四階段理想模型為進一步檢視中國社會政策的轉型與發展提供了理論依據和參考標準，是具體劃分中國社會政策和社會公共政策發展階段的重要工具。

　　 1.社會政策：以城鄉經濟體制改革為源起（1978-2002年）

　　蒂特馬斯認為社會政策應當從影響公民實際福利的各種機制出發[14]（p.20）。因此，凡是實現了社會福利功能的政策都可以被稱為社會政策。中國從1978年開始實施的家庭聯產承包責任制解放和發展了農村社會生產力，促進了農業增產并產生了顯著的減貧意義。據林毅夫測算，1978-1984年中國農民收入的增加主要歸因于家庭聯產承包責任制的實行[15]。1978年中國農村貧困人口有2.5億人，1985年貧困人口下降到1.25億，這是中國減貧歷史上貧困人口減少最多的階段[16]。家庭聯產承包責任制具備社會政策的功能并達到了社會政策的實際效果，是社會政策階段的真正開端。1994年1月，國務院公布施行《農村五保供養工作條例》，規定五保供養的主要內容是保吃、保穿、保住、保醫、保葬（孤兒保教）。家庭聯產承包責任制和五保供養制度以低水平、保生存的標準使農村極端貧困現象得到根本緩解，但是統籌理念缺失，僅以消除農村地區極端貧弱現象為目標。

　　為進一步解決農村貧困問題，國務院制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，決定從1994年到2000年力爭基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。從家庭聯產承包責任制、“五保”供養制度、扶貧攻堅計劃等一系列政策安排的綜合效果來看，在1978-2002年的社會政策階段，中國農村取得的減貧成績是巨大的（參見表2）。

　　在城市，1997年國務院頒布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年正式實施《城市居民最低生活保障條例》。截至2002年底，共有2064.7萬城鎮居民、819萬戶低保家庭得到了最低生活保障，月人均保障水平52元[17]（p.82）。社會政策時期在城市建立的再就業服務中心、失業保險和最低生活保障三重保障網有效保證了城市居民的基本生活，也標志著低水平兜底型的社會政策在城市全面鋪開，但是這種屏蔽農村社會的政策同樣表現出統籌理念的缺失。

　　 2.社會公共政策：社會政策轉型的必然選擇（2002年至今）

　　 2002年以來，我國農村地區社會保障事業快速向前推進，社會保障體系不斷健全并向城鄉一體化發展。這一時期的社會政策呈現出積極防范潛在社會風險、致力于城鄉融合發展的顯著特征，標志著我國正式邁向社會公共政策階段。從覆蓋人群和推進難度的差異來看，這一時期的社會公共政策又具體表現出初級和高級兩個發展階段。

　　黨的十六大報告提出在有條件的地方探索建立農村養老保險制度，這標志著我國農村社會保障體系建設正式啟動。2009年，國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，爭取到2020年之前基本實現對農村適齡居民的社會養老保險全覆蓋。城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保）也從2011年7月1日開始實施。2002年10月，中共中央、國務院發布《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，正式啟動新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合）。2007年10月，國務院發布《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，啟動城鎮居民醫保。2009年，新農合已經逐步完善，同時城鎮居民醫保全面覆蓋城鎮非職工人口。2015年，國務院辦公廳發布《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》，要求到2017年建立起比較完善的大病保險制度。中國農村低保制度的探索始于1994年，但是一直進展緩慢、效果微弱。2007年，國務院正式頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志著農村最低生活保障制度在經歷13年的探索之后得以在全國推行。2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對基本養老保險、基本醫療保險和最低生活保障制度的城鄉統籌發展做出了整體性安排。從政策性質來看，基本養老保險和基本醫療保險的城鄉統籌發展體現了非排他屬性和適度普惠原則，屬于社會公共政策高級階段的政策類型。而最低生活保障制度的排他屬性和兜底原則使其只能向高水平兜底方向發展。目前除北京、上海等少數幾個城市之外，其他地區尚未實現最低生活保障制度的城鄉統籌，因此該制度屬于社會公共政策初級階段的政策類型。

　　除了農村低保制度，“精準扶貧”戰略成為社會公共政策時期黨和政府主動出擊、精準發力解決農村貧困問題的又一重要舉措。2015年11月，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，其總體目標是“到2020年，穩定實現農村地區貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障”。2016年11月，國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》，提出立足貧困地區資源稟賦，組織農民、企業通過產業發展脫貧，增加貧困戶穩定收入。同社會政策時期的扶貧計劃相比，這一時期的扶貧政策更加強調目標的明確化、手段的綜合化、方式的精細化，扶貧與扶志、扶智相結合更加凸顯出立足長遠發展的融合式扶貧理念，上述特征都與社會公共政策的要求高度契合。社會公共政策時期一系列立足統籌城鄉發展、縮小城鄉差距的政策產生了顯著效果。根據研究上通用的城鄉居民人均收入比來衡量，2003-2018年我國城鄉居民人均年收入比呈現出穩步下降趨勢。這一時期農村居民人均年收入絕對增速明顯快于城鎮居民同期水平。從相對值來看，2010年起，農村居民收入增速一直高于同期城鎮居民收入增速水平。

　　 2003年，國務院辦公廳發布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求各地切實解決拖欠農民工工資問題，改善農民工生產生活條件，這標志著農民工政策導向發生根本轉變。此后，國家密集出臺了大量關乎農民工切身利益的政策規定，涉及工資待遇、工作環境、住房條件、女工童工保護、職業技能培訓、社會保險接續、隨遷子女教育等全方位政策安排[18]（pp.172-173）。針對農民工群體出臺的一攬子政策極大提高了農村轉移勞動力的福利待遇，實現了農民工權益的城鄉統籌發展，這突出體現了社會公共政策高級階段應有的適度普惠特征。

　　下表呈現了基于福利標準和統籌范圍兩個維度組合下的社會政策發展階段及其舉例，其中，統籌范圍這一維度被細化為是否具有排他性、是否實現城鄉統籌和城鄉統籌層次三個具體標準（參見表3）。

　　（三）社會政策轉型的背景原因

　　中國社會政策轉型外在表現為統籌范圍和福利標準兩個維度的動態調整，而更加深層次的轉型原因表現在以下三個方面。

　　第一，社會問題倒逼頂層設計。社會政策的首要目的是解決社會問題，不同社會發展階段所呈現出來的社會問題各有不同，與之相對應的社會政策在理念和方法上也有所差異。改革開放之初，許多社會問題，如農村社會普遍貧窮和城市社會失業問題等，都具有明顯的城鄉分割和職業分異特點，社會政策也表現出碎片化、補救式特征。隨著城鄉之間人口遷移規模擴大，資源流動化、權益分散化和身份模糊化趨勢日益明顯，原有的社會政策實施理念與方法不再適用于上述新問題、新形勢，因此，具備整合式、精細化特征的社會公共政策成為解決這一時期社會問題的現實選擇。社會政策轉向社會公共政策正是社會問題轉型倒逼頂層設計調整的具體表現。

　　第二，城鄉差距阻礙長遠發展。戶籍制度對中國城鄉社會發展帶來的差異化影響是長期性的。改革開放以后的很長一段時期，我國城鄉經濟社會發展的差距趨向擴大化。以城鄉居民收入比為例，1983年我國城鄉居民名義收入比為1.83，此后該數值呈整體上升趨勢并在2002年達到3.11[19]。迅速擴大的城鄉經濟社會發展鴻溝顯然不利于社會公平正義的實現，也將給政治穩定和經濟發展帶來隱患。2002年以來，國家出臺一系列政策，以彌合城鄉差距和促進統籌發展，這與主動防范潛在社會風險、促進城鄉融合發展的社會公共政策理念相吻合，成為破解城鄉二元社會發展困境的必然選擇。

　　第三，生存需求轉向發展需求。由保障基本生存到促進長遠發展不僅是公民個人生活目標的自然提升，也是政府以人為本發展理念的實踐詮釋。改革開放初期，面對普遍貧窮和失業的現實困境，保障公民基本生存和工作權益是首要政策目標，這一時期的社會政策承載了兜底補救功能。隨著公民基本生存問題的根本解決和社會經濟不斷發展，公民追求生命價值和自我實現的需求開始出現。國家也具備了進一步提高公民社會福利水平的經濟實力，同時政府的社會治理理念和治理方式也在不斷發展完善，這為社會政策向社會公共政策轉型帶來了歷史機遇，注重系統性和科學性的社會公共政策應運而生。

　　 三、社會公共政策的概念與轉型特征

　　（一）社會公共政策的概念

　　 1.社會公共政策的內涵

　　從政策本質特征看，社會政策主要針對特定貧弱群體而非面向全體公民，具有排他屬性;公共政策因其公共性而無差別地面向全體社會公民，具有非排他屬性;社會公共政策則根據福利供給類型和政策對象規模的實際差異兼具排他性和非排他性，即選擇性排他屬性。從福利傳導路徑看，社會政策通過提高特定群體的個別福利水平促進社會福利水平的整體提升;公共政策致力于通過改善整體社會福利帶動個人福利水平的相應提高;社會公共政策則通過適度提高福利標準和擴大統籌范圍，逐步消滅絕對貧弱和緩解相對貧弱現象，最終提升全體公民的福利水平。從福利標準和統籌范圍看，社會政策主要提供補救性的物質福利，以低水平兜底為標準，強調城鄉分治，缺乏統籌意識;公共政策主要提供寬領域和多層次的全面福利，以高級普惠為標準，實現了高層次的城鄉統籌，覆蓋全體公民;社會公共政策則尋求福利標準與統籌范圍的動態平衡，通過統籌協調高水平兜底和適度普惠兩大理念，實現福利標準由低到高和統籌范圍由小到大的漸進發展。

　　通過對社會政策、公共政策和社會公共政策諸要素進行比較，筆者認為社會公共政策的內涵可以這樣界定：所謂社會公共政策，就是在中國社會完全消除絕對貧弱現象的基礎上，綜合考量經濟社會發展水平，通過合理提高福利標準、逐步擴大統籌范圍，最終實現全體國民共享社會福利的國家政策。因此，社會公共政策具有延續性、適度性和共享性的特征。

　　 2.社會公共政策的外延

　　通過進一步比較社會公共政策初級階段和高級階段的區別與聯系，可以廓清社會公共政策的概念邊界，確定社會公共政策在中國社會政策發展連續譜上的合理位置。

　　社會公共政策初級階段是由社會政策邁向社會公共政策的第一個階段。不同于社會政策階段福利標準低和統籌范圍小的低水平兜底特征，社會公共政策初級階段通過適當提高福利標準和實現低層次城鄉統籌，將生活質量高于絕對貧弱狀態但是又達不到社會平均生活標準的群體納入政策扶助范圍，在消除社會絕對貧弱狀態的基礎上進一步解決相對貧弱群體問題，并以根本緩解社會相對貧弱狀態為目標。因此，初級階段的社會公共政策依舊具有排他性，高水平兜底是該階段的主要特征。

　　社會公共政策高級階段在初級階段已經有效緩解社會相對貧弱狀態的基礎上，通過退出機制逐漸淡化初級階段的排他性特征，并進一步提高福利標準和促進更高層次的城鄉統籌，最終實現全體國民共享社會福利。高級階段的社會公共政策將不再具有社會屏蔽功能，而是面向全體公民，其福利標準高于初級階段但是低于公共政策階段，因此適度普惠是這一政策階段的主要特征。高級階段的社會公共政策雖然實現了更高層次的城鄉統籌，但是受到中國社會經濟發展條件的限制，還無法達到公共政策階段的全國統籌層次和高標準福利待遇，因此它和高級普惠的公共政策階段也有明顯不同。（二）社會公共政策的轉型特征

　　 1.宏觀層面：價值理念與行動體系協同轉型

　　價值理念是社會政策的主心骨，關乎社會公平正義和共同富裕目標能否實現。價值理念轉型推動了中國社會政策向社會公共政策轉型，主要體現在福利標準和統籌范圍兩個層面。在國家財力有限的社會政策階段，國家制定較低的福利標準，充分發揮社會政策的排他性和社會屏蔽功能，以補救性和保生存作為救助原則并將解決絕對貧弱問題作為首要目標。此階段，政策統籌理念缺失，城鄉分治特征明顯。隨著國家經濟能力提升和救助理念完善，低水平兜底的社會政策顯然與全面建成小康社會的國家發展目標相背離。這就要求國家通過適當提高福利標準和適度擴大統籌范圍進一步緩解社會相對貧弱問題，社會公共政策成為社會政策發展的必然方向。初級階段的社會公共政策旨在進一步提高社會相對貧弱群體的生活質量和社會融合能力，縮小社會階層發展差距，政策的排他屬性依舊明顯、屏蔽功能較為顯著。隨著統籌范圍和福利標準的提高，社會相對貧弱群體已經具備了獨立發展和社會融合能力，初級階段的高水平兜底目標已經達成，受助群體應當通過科學合理的退出機制步入社會公共政策高級階段，因此這一階段的政策具有非排他屬性。高級階段的社會公共政策致力于向全體公民提供標準適度的社會福利，體現了共享經濟社會發展成果和共同富裕的目標，有利于促進全面小康社會的建成。中國由社會政策邁向社會公共政策的過程，實現了從低水平兜底到高水平兜底再到適度普惠的歷史跨越，這和政策價值理念轉型密不可分。

　　價值理念轉型指出了社會政策的發展方向，行動體系轉型則為社會政策發展提供了全方位保障，行動體系轉型可從系統化和科學化兩個方面予以理解。從系統化角度看，一是政策類型更加系統化。社會公共政策階段制定了較為完善的社會保險體系和社會救助體系，社會保障網初步建成且越織越密。二是政策銜接更加系統化。社會公共政策具有城鄉之間、群體之間和行業之間融合接洽的整合性特征。三是政策推進更加系統化。社會公共政策立足對象的長遠發展，系統推進初級和高級階段前后接續，以邁向公共政策階段為最高目標。從科學化角度看，一是政策程序更加科學化。社會政策階段主要采取自上而下的政策推行策略，中央負責決策，地方負責執行，決策和執行相互分離容易造成政策偏差和失靈。社會公共政策更加注重調研和試點，通過廣泛征求政策對象和地方政府建議，擴大決策信息來源以促進多元主體參與政策議程。二是政策運行更加科學化。社會政策階段對于政策對象的確定、準入和退出機制缺少科學界定標準，政策運行稍顯隨意。社會公共政策階段對政策對象的資質認定和退出標準都有嚴格而明確的規定，并且它還建立了事后跟進機制，確保政策效果達到既定目標。三是政策手段更加科學化。社會政策時期由于技術限制，福利供給形式和內容十分有限。社會公共政策時期可以廣泛借助信息網絡、社會組織、社會企業等資源豐富福利供給形式和內容，依托多元化手段提高政策效率和效果。行動體系的系統化和科學化轉型有效保障了社會政策穩步邁向社會公共政策階段。

　　 2.微觀層面：政策質量的全流程再造

　　從微觀層面看，我們可以從政策制定、政策實施和政策效果等全流程角度對社會政策和社會公共政策兩個發展階段進行系統、全面地比較，借此凸顯出社會公共政策質量的全面提升（參見表4）。

　　第一，政策制定階段比較。從政策動力來看，社會政策的制定明顯表現為被動應對。而社會公共政策的制定出臺，多為政府主動出擊、積極防范的結果。比如，面對農民工大規模進城就業的事實，國務院聯合多部委及時、密集出臺大量政策，用以保護農民工合法權益，這些政策涵蓋了工資、住房、子女教育等各個方面，確保了城鄉居民共享經濟社會發展成果。從政策自性度來看，社會政策的自性度普遍較低，這一時期的社會政策多以經濟政策的形式出現，某種程度上可以被看作是經濟政策的“副產品”，其獨立性和純粹性較差。而社會公共政策都是為直接解決社會問題、促進社會公平正義而制定實施，不依附于任何經濟政策，能夠獨立實現社會公共政策預期效果，獨立性和純粹性更為突出，自性度更高。

　　第二，政策實施階段比較。從政策重點來看，社會政策屬于需求應對式的政策類型，社會政策議程由基層向高層傳遞，再由高層篩選出最迫切的需求予以解決，政府承擔的是需求滿足者的角色。而在社會公共政策中，政府是政策過程的主導者，它廣泛動員社會力量參與社區調研，主動發掘政策對象實際或潛在需求，預先制定配套政策并主動供給，積極迎合居民多樣化的合理訴求，扮演了需求發掘者的角色。從政策實施方式來看，社會政策是粗放式的，一項政策往往覆蓋多個領域并企圖達到多種目標，而且配套政策較少，跨部門協調合作意識較弱。社會公共政策更為精細且聚焦，例如，它會針對老年、病患、貧窮等不同社會群體或社會問題分別制定個性化的措施。政策主管部門更為明確，政策實施中各部門各司其職又緊密配合。政策對象更為精準化，政策目標更為明確化，政策效果更為可視化。除此之外，社會公共政策通過評估、反饋等政策矯正機制使得整個政策周期更為緊湊科學，達成的最終效果也往往超出預期目標。

　　第三，政策效果階段比較。從政策視域來看，社會政策實施的最重要社會結構背景是城鄉二元體制，該體制造成的城鄉二元身份制進一步強化了政策視域的區隔效果。社會公共政策時期，國家主動轉變發展理念，更加注重機會公平和發展能力建設并主動打破城鄉壁壘，通過部門權力重組、利益協調、提高統籌層次等政策措施力促城鄉社會融合發展。從政策取向來看，社會政策以解決實際存在的貧困問題為政策目標，而社會公共政策以促進社會融合發展為目標。其中，社會保險的城鄉統籌有助于實現普遍意義上的共享經濟社會發展成果。除此之外，一些政策（如農民工政策）致力于培育人力資本、增加發展機會、共享社會福利，它們體現了社會公共政策的基本價值取向，達到了消除城鄉隔閡、促進城鄉融合發展的政策效果。

　　通過對兩個政策發展階段進行宏觀和微觀比較，我們發現，社會公共政策無論從價值理念上還是實際效果上都比社會政策更加進步。應當指出，當前中國依舊處于社會公共政策階段，社會公共政策的工具效果依舊明顯，發展潛力依舊巨大，社會轉型發展的新時期依舊需要社會公共政策繼續為中國社會行穩致遠保駕護航，而且新時期對社會公共政策如何發揮更大作用提出了新要求。

　　 四、社會公共政策的發展要求

　　（一）政策理念：主體多元，權責分明

　　綜觀福利國家轉型經驗，政府擺脫大包大攬的福利供給制度以鼓勵福利供給社會化，既極大緩解了政府財政壓力又避免了“養懶漢”等不良后果。國家通過完善就業培訓制度來提高公民人力資本、激發公民發展的內生動力，反而促進了政府、社會和公民的共贏。社會公共政策理應堅持主體多元、權責分明的理念，既要切實履行政府職責，充分發揮各級政府在解決就業、養老、扶貧等重點難點問題中的主心骨作用，又要動員社會力量廣泛參與政策議程。例如，扶貧領域要發動多元主體參與，既要完善配套激勵政策，促進資本、技術、人力在城鄉之間、地區之間自由流動，同時也要發動專業社會組織扎根基層，傳播專業知識，培育貧困人口專業技能，增強貧弱群體文化資本和自主脫貧能力。致力于實現城鄉統籌發展的社會公共政策不再僅僅依靠政府唱獨角戲就能達成既定政策目標，而是需要在政府的統籌協調下，將政策環境之中的所有相關主體匯聚起來，使他們各司其職、各盡所能，精準發力解決社會問題，促進城鄉協調發展。

　　（二）政策方法：積極防范，主動作為

　　貝克創造性地預言后現代社會將是一個風險社會[20]。不管社會公共政策階段是否已經步入后現代社會，貝克的預言始終提醒我們對社會問題的總體把握與精確預判應當成為社會公共政策的重要方法特征。社會公共政策應當體現政策制定者的高超預判能力和果斷執行力。2003年“孫志剛事件”促使政府反思已有的城市流浪人員收容遣送政策，并及時以救助管理新規定替代之。這一事件同時促使政府出臺了保障農民工遷徙就業等合法權益的新規定，并對農民工子女教育、住房保障等一系列潛在需求進行了精準預判和切實保護，將可能發生的其他不穩定因素及時排解消除。社會公共政策應當發揮糾偏補弊的功能，及時關照到市場、家庭等制度缺位或失靈的領域。政策制定主體既要有防微杜漸的意識又要有體察風吹草動的本領，同時，政策執行過程要真正解決社會潛在風險、化解社會矛盾、促進社會和諧，這對政策制定和執行都提出了更高的要求。

　　（三）政策內容：適度普惠，突出重點

　　隨著我國經濟發展的紅利不斷向社會領域溢出，人民群眾也不僅僅滿足于溫飽的基本需要，而是追求更加美好的生活。因此，應當在一些重點領域實施適度普惠型的社會公共政策。適度普惠原則首先應當覆蓋城鄉全體居民，其次不是無限地提高標準，而是要與經濟社會發展階段相適應，既要考慮政府財政的承受能力又要兼顧代際公平問題，既要盡力而為又要量力而行，重點是在城鄉統籌和效果落實上下功夫。突出重點原則要求社會公共政策不能仿效斯堪的納維亞模式那種“從搖籃到墳墓”的全方位保障，而是要重點做好養老、醫療、低保等幾個重點領域。應當指出，中國城鄉二元分割體制積弊已久，社會公共政策實施近二十年來依舊沒有完全打破這一制度壁壘。因此，率先在以上幾個重點領域推行城鄉統籌發展戰略難度已然不小，特別是對于統一城鄉低保制度來說，實現這一目標需要將農村的最低生活保障線提高到當地城區的水平，這在地方政府財政收入沒有明顯增加且中央轉移支付相對有限的前提下是不容易實現的。突出重點就是要求社會公共政策優先解決最迫切的、直接關乎居民生活待遇的問題，當這些問題不再成為制約城鄉融合發展的突出困境時，再將政策重點擴大到其他領域，這才是穩步推進政策內容落實的上策。

　　（四）政策目標：機會共享，立足發展

　　阿馬蒂亞·森把發展看作擴展人們享有的真實自由的一個過程，而自由涉及在給定的個人與社會境況下所享有的機會[21]。因此，評判一個社會真正進步的標準理應包括公民所擁有的機會增加的程度，這也應當成為社會公共政策的發展要求。在社會公共政策階段，國家應當保證城鄉居民共享發展機會，保證居民發展的起點公平和過程公平，應當把保障發展機會作為調節社會流動、激發社會活力、促進社會和諧的工具來靈活使用。以自由看待發展，那么機會自由就是獲得發展的必要條件。這種通過分享機會實現社會發展的政策目標類似于吉登斯所說的社會投資國家概念，他在指出西方社會發展的第三條道路時特別強調，第三條道路應當秉持福利多元主義，政府應當通過繼續教育、技能培訓等方式投資人力資本，通過建設社會投資國家而不是福利國家來增加每一個公民的實際能力[22]。梅志里認為可通過政府統一計劃、平等主義路徑、基本需求戰略和可持續發展等來構筑社會福利的發展視角[23]。發展型社會政策理念和社會公共政策的最終目標相契合，這說明實現機會平等、立足長遠發展的政策是國際社會的普遍追求。西方福利國家在經歷了新自由主義和社會民主主義的發展道路后開始向第三條道路尋求平衡，我國在社會公共政策階段更應當堅持制度自信，基于本國國情走好既定發展道路，借鑒福利國家社會政策轉型經驗并創造性地將其吸收進來，使其為我所用。我們只要堅持機會共享、立足發展的政策目標不動搖，就一定能夠走穩走好社會公共政策階段，為將來邁向高級普惠的公共政策階段打下堅實的基礎。

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公共政策概論篇6

　　改革開放以來，中國社會進入急劇轉型的歷史時期。社會轉型的實質是利益的調整和再分配，由于舊的利益格局被打破，新的利益格局還沒有定型，政策環境充滿了不確定性。正如亨廷頓提出的一個重要命題所描述的那樣：“現代性產生穩定，而現代化卻會引起不穩定。”我國雖然已經大致建立了市場經濟的基本框架，但與市場經濟相配套的種種利益協調機制卻沒有建立起來，導致了社會利益格局的失衡以及由失衡引發的各種社會利益沖突的涌現。　　

　　 一、公共政策制定過程中利益沖突的表現　

　　 1.個人利益與公共利益的沖突

　　現代經濟學的基本假設之一是經濟人理性行為假設，即構成人的行為的基本動力是追求自身利益最大化。但在現實情況中，公眾的認知與社會存在問題的嚴重程度之間有著巨大的差異。“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多留心到其中對個人多少有些相關的事務。”奧爾森在其代表作《集體行動的邏輯》中的論證表明：在存在共同利益的情況下，理性的個體不會為共同利益采取合作性的集體行動而更傾向于搭便車。“不管每個個體多么明智地追尋自我利益，都不會自動出現一種社會的理性結果。”

　　個體理性與集體理性的沖突在公共政策制定層面則突出表現為個人利益與公共利益的沖突。這是因為：首先，社會價值的標準是多元的。由于利益、權力、信仰、道德、習慣、情感等因素的交織作用，人們對同一政策問題往往會形成不同的甚至相互沖突的價值觀。其次，面對錯綜復雜、彼此沖突的價值選擇，政策制定者往往難以進行合理的比較和妥當的權衡，政策選擇在主觀上也將隨之陷入困境。最后，政策制定者個人的局限性使其無法針對具體的公共政策問題做出完全理性的選擇，無法對每一個社會成員的利益訴求進行客觀、全面、準確的判斷，這就使得政策方案本身就具有一定的局限性，無法有效實現個人利益與公共利益的平衡。

　　 2.中央利益與地方利益的沖突

　　改革開放后的經濟政治體制改革，中央賦予了地方政府一定的相對獨立的利益和經濟管理的自主權，使地方政府的利益主體地位日漸突出，地方政府也具備了與中央政府討價還價的能力，進而成為獨立的利益博弈主體。一方面，以經濟建設為中心使得各地領導人都十分關注本地的經濟發展，不再像過去那樣隨意犧牲地方經濟利益來換取政治利益；另一方面，中央把滿足地方民眾利益要求的職責大量地轉移給地方政府，地方領導人不得不更多地考慮地方自身的利益。現代化的進程產生了許多社會利益要求，人們的期望值愈來愈高，而長期積累下來的諸多經濟社會問題，如失業下崗、住房奇缺、交通擁擠等問題逐漸尖銳起來，使得地方政府必須設法解決社會民眾的現實利益需要。因此，各地方政府開始以實現地方利益作為基本的行為模式，導致地方為了追求局部利益制定的微觀性政策與中央從全局出發制定的宏觀性政策偶有沖突，因而在公共政策制定過程中形成了中央與地方的利益矛盾。目前，各地向中央爭優惠政策、爭投資、爭項目等五花八門的競爭有愈演愈烈之勢。

　　 3.正當利益與不正當利益的沖突

　　從理論上講，在法制健全的市場經濟體制下，隨著社會利益的分化，利益群體的存在和發展應該是相互制約、相互依存的，這樣既保證了整個社會鏈條的健康發展，同時也保證了每一個利益群體都可以得到屬于自己的合法利益，而不去侵害其他群體的利益。但是，中國社會的轉型是通過政府強力拉動的，公共政策對社會資源配置方式的調整一開始采取了非市場化的途徑，這使得社會利益結構重構的基礎具有某種不公正的特征：一部分利益主體是在市場競爭中通過優勝劣汰形成的，另一部分利益主體則是通過政治系統強力獲取社會資源而形成的。由于新舊體制摩擦產生了一定的規則真空和制度漏洞，導致部分利益主體對于利益的追求，是利用市場經濟體制的某些缺陷或者依賴政治權力來獲取，較少采用“公開博弈”的公平的、法制化的競爭形式，而較多采取非規范化的、不正當的方式。

　　在現實中，強勢利益群體結成正式的或非正式的團體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，這樣就會出現由某個強勢利益群體影響甚至操控公共政策制定的情況，嚴重破壞公共政策的公共性與正義性。更為嚴重的是，在現行決策體制下，部門和地方容易被公民社會組織所“俘獲”，形成一種“合謀共生”的關系。而對于弱勢群體而言，其自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來表達利益訴求，他們在政策制定過程中往往會被邊緣化。　　

　　 二、公共政策制定中利益沖突產生的原因分析　　

　　 1.社會利益格局調整

　　改革開放前，中國的利益格局是鐵板一塊的集體利益，個體利益（包括局部利益）服從于整體利益，同時在以國家為代表的整體的協調與控制下，個體之間在利益上平均化。改革開放打破了傳統政治經濟模式下分化程度低的社會利益格局，使得中國社會利益格局朝著多元化的方向發展。利益的驅動使不同的利益主體從自身的立場和觀點來看待社會生活和改革中的一切事物，并且自覺或不自覺地表現出維護自身利益的傾向，而不同的利益群體具有相對獨立的政治經濟利益，尤其是新生利益群體，更希望通過參與政策制定過程來保護自身利益，希望政府在政策制定過程中多考慮行業的利益，一些擁有重要資源的個體也積極參與政策制定過程，希望政策反映他們的呼聲，他們在爭取、實現和維護自身利益的過程中已經較為充分地認識到政治在社會利益分配和人們利益實現中的權威性地位。而社會轉型必然會帶來社會利益關系的調整、社會利益格局的重構，即使不觸動原有體制中既得利益者或者對其先期進行足夠補償而推行所謂無人受損的改革（即經濟學上的“帕累托改進”），也會發生相對利益受損的情況，使利益受損者對任何損害其既得利益的決策方案改革都會強烈反對，利益沖突就成為一種常態。

　　 2.公共物品有效供給不足

　　一方面，公共物品的供給由經濟發展水平決定，經濟發展水平高，社會財富總量就大，公共政策制定中可以支配的物質資源也就相應增加。改革開放以來，中國經濟保持了持續快速增長的良好勢頭，人民收入和生活水平有了顯著提高。但由于人口多、基礎差、底子薄，社會生產發展仍然相對不足，政策制定中可資利用的物質資料不充分，無法滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。另一方面，盡管“管理社會公共事務，提供公共產品是政府的基本職能之一，它體現了公共利益這一現代民主政府的本質屬性，離開了這種公利性，政府就從根本上失去了存在的必要性和合法性”。但是，政府在公共物品的供給過程中，也有其自身存在的缺陷。公共部門特別是政府壟斷了公共物品的生產和分配，由于缺乏有效的競爭機制、監督機制和降低成本的激勵約束機制，導致政府對公共物品的供給無法適應社會利益關系的調整而進行相應的變革，決策機制僵化，并使政府規模、政府職能、政府預算呈現不斷擴張的趨勢。加之政府部門及其官員可能會因為追求自身的組織目標或自身利益而損害公共利益和社會福利，使公共政策制定偏離了公共利益最大化的目標，導致公共物品有效供給不足。公共物品總量不足以及供給的低效率，必然會引起利益主體在政策制定過程中就有限的資源進行爭奪，從而產生利益分配上的沖突。

　　 3.公眾利益表達方式不足

　　我國改革開放之前實行的是全能政府主導型的政策制定模式，“內輸入是當代中國政策制定過程中利益表達與綜合的主導形式，它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程，而是權力精英的政治折沖”。政府同時承擔利益聚合和利益表達功能，將不可避免地造成政府在這兩種角色之間協調的困境。由于決策部門掌握公共權力并擁有組織和動員社會資源的優勢，它們往往依據自身對問題相關者利益的認定而單方面確立政策議題及議程，而作為公共政策的直接利益相關者的公眾在問題建構和議程確定方面未能發揮主導作用，其利益表達缺乏健全的制度和程序保障。雖然我國建立起了諸如人民代表大會制度、共產黨領導下的多黨合作制度和政治協商制度、社會協商對話制度、聽證制度及輿論信訪制度等，但執行這些制度的體制、措施及程序還不健全。如社會協商對話制度在實施過程中“更多的是作為一種手段來強調，而不是作為一種程序運作的價值偏好來強調”，表現為經常性、制度化不夠，偶然性和隨意性較大。聽證制度是改革開放以來我國政策制定過程中逐步實施的一項公眾參與制度，其基本精神是以程序公正保證結果公正。由于聽證事項及相關信息透明度不夠，信息不對稱，影響聽證代表平等表達意見，加之缺乏對聽證意見的積極回應機制，也就使聽證效果不盡如人意，特定社會群體的利益表達被忽略，利益聚合不充分，利益沖突被忽視。　　

　　 三、轉型期我國公共政策制定中的利益協調　　

　　 1.建立公正合理的利益協調機制

　　資源的有限性與利益需求的無限性導致了政策制定只能滿足一部分人的利益而不得不犧牲另一部分人的利益，這必然導致主體間的矛盾和沖突。這時就需要政府有一套完備有效的利益協調機制，也就是公共政策制定要在對公共利益總體把握的基礎上，對個人利益與公共利益、中央利益與地方利益、長遠利益與短期利益、直接利益與間接利益等復雜的利益關系有一個綜合的考量和把握，承認并協調各主體間的利益矛盾。一是對社會利益主體的獲利行為進行規范，保護合法利益，肯定合理利益，取締非法利益，形成和諧的社會利益分配機制。二是建立健全合理的利益補償機制，不將社會轉型成本轉嫁給任何個人和群體，對因社會轉型而利益受損的社會成員提供一定的補償，減少改革的阻力。十七大明確提出了“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養和住有所居”五有目標，這意味著中國公共政策已經把實現利益協調基礎上的全民福利作為目標，正在實現從經濟政策向社會政策的范式轉變。

　　 2.完善多元化的利益表達機制

　　 “當一個社會經歷了經濟與技術變化，當它獲得了與這些變化過程相關的態度時，就會出現導向更高程度利益表達的傾向和行動手段。”對于處于社會主義初級階段的中國而言，體制轉軌全面推進所導致的經濟、技術及價值觀的變化，特別是利益多元化導致的社會利益分化程度的日益加深，加快了社會分層的速度，推動了利益群體的增生，公眾的利益表達愿望也隨之不斷增長，這就對利益表達機制效能的發揮提出了更高的要求。

　　政府應制定和完善相關法律法規，建立健全能夠充分反映不同利益群體意志的利益表達機制，協調不同社會利益群體之間的利益關系，在政府和公眾之間架起有效溝通的橋梁：繼續完善選舉制度，強化代表和選民之間的利益代表關系；繼續完善信訪制度，政策制定過程中應該把矛盾和問題的解決率作為政績考核標準而不是以低上訪率為標準，使這一利益表達渠道暢通無阻；通過法律建立弱勢群體的利益代表組織，增強弱勢群體表達利益的能力；建立合法的抗議機制，增強民眾對外施加壓力的能力；完善政府政務公開制度、社情民意反映制度和社會聽證制度，建立上層與下層的協商對話和處理問題的反應機制等。

　　 3.健全公眾參與機制

　　進一步完善公眾參與的組織途徑。利益團體的組織化參與是拓寬參與渠道和提高參與效能的重要途徑。鑒于目前許多社會團體對政府部門的依附性過強，應逐漸將這些組織從官方機構中剝離出來，使其能夠真正成為利益聚合和利益表達的主體。與此同時，政府還應努力營造有利于利益團體發展的外部環境，制定相關法律，保障其規范化發展，使利益團體參與政策制定的過程在合法的制度框架內進行。另外，對于規模過大、占有社會資源過多、對公共政策影響力過強，甚至會通過施加壓力主導公共政策制定方向的利益集團，政府必須通過有效的制度設計，分化并瓦解利益集團，削弱其勢力，當社會分成更多的利益集團、更多的追求目標、更多的偏愛時，它們可以互相抑制，而那些本來可以構成共同情緒的人就會較難有機會互通信息聚集成團。奧爾森的“集體行動的邏輯”理論告訴我們，成員人數較少的利益集團較之人數較多的大集團更容易正確反映成員的利益偏好，也更容易組織起來發揮作用。

　　轉型期我國公共政策制定中存在著繁雜交錯的利益關系，建立并完善利益協調機制，有效解決利益沖突和矛盾是政府應有的責任。在政策制定過程中，需要容納、匯聚不同利益主體的利益訴求，以形成具有最大涵蓋面的政策選擇，需要各政策主體以平等的地位、相當的素質和能力參與，需要有能為公共的、長遠的利益而割舍自身利益的道德覺悟以及認同政治一體化的政治責任感。相信隨著轉型期政府、市場、社會組織的功能和價值的逐漸分化，黨的“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的執政理念，將在公共政策制定中得到體現，并融入政務流程，落實到公務員的具體行為中，從而在動態中保持利益格局的均衡協調，最終實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養和住有所居”的美好藍圖。　　

公共政策概論篇7

　　摘要：隨著改革開放持續擴大，我國市場經濟體制不斷完善，利益分化也越來越明顯。社會團體為了自身利益，會采取多種途徑來影響公共政策。目前，我國仍處于社會經濟轉型期，社會團體發展規模不大，政治參與制度不健全等因素造成了社會團體對我國公共政策許多負面影響。為了更好地改善不良影響，要拓寬、順暢其利益表達渠道，提高發展規模均衡程度，制定并完善相關法律制度。

　　關鍵詞：社會團體公共政策影響

　　中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）24-0214-02

　　社會團體與市場經濟聯系緊密，是因為市場蘊含著巨大社會利益，市場經濟發展中存在各種競爭，牽動人們的好利心。人們在追求利益時，既要依靠自己的能力，還會借助社會團體力量，使自己的利益表達渠道更暢通。經過40年的發展，我國社會團體也在不斷壯大，對我國公共政策產生了巨大的影響。

　　 一、發展現狀

　　改革開放40年以來，隨著我國市場經濟的不斷深化，人們的利益分化不斷加大，市場競爭也錯綜復雜，政府市場監控職能逐漸加強，人們從自己的以往經驗中越來越意識到組成團體向政府施加影響的必要性，特別是對各類市場主體來講，這種認識更加深刻，隨之而來的是不同性質、規模不等的社會團體如雨后春筍般冒出來。然而現有的政治結構不準許這些社會團體發展成利益集團，不能使其脫離監控和管理。解決途徑是，用法律的形式將社會團體放在行政權力控制之內，強制要求每個社團必須掛在一個行政機構下，使其與行政機構緊密聯系。每個社團團體在不同層面上受行政權力的監管，一些社團也就發展成了準政府組織;它們不僅有社會團體的特性，還有政府行政機構的特點。但是，社團組織的二重性也是不平衡的，總的來講，也會發生變化，社會團體要向著完全社會團體方向轉變發展。變化的原因主要來自兩方面：一是隨著市場經濟深入迅速發展，每個社團擺脫行政權力監控和管理的愿望越來越強烈;二是社團在編制和經費上給政府造成巨大的壓力。政府也在鼓勵社團減少經費和編制，自給自足。根據中國社會組織網統計，2017年我國社會組織總數突破80萬個，其中基金會6322個，社會團體373494個，非企業單位421567個。我國社團也在適應新時代的要求，積極地參與政治生活，表達自己的利益訴求。2019年6月24日，中共中央和國務院發布了有關行業協會商會與行政機關脫鉤改革的通知，開始進行社團改革。與此同時，政府也開啟了整頓社團改革工作，取消各行業協會商會分支機構，這樣有利于各類社團逐漸發展成社會團體，也有利于政府機構領導干部脫離與各社團的聯系，防止以權謀私，權錢交易。

　　 二、對公共政策的影響

　　政府掌握著公共權力，有分配公共資源的職責，而公共政策對合理分配公共資源至關重要。在激烈競爭的社會中，很多人意識到政策資源才是關鍵的資源;所以，為表達和追求自身利益，各社會團體競相去影響公共政策的制定和實施。

　　（一）從體制內影響公共政策

　　從體制內對公共政策施加影響，指的是社會團體以合法化、制度化的途徑影響公共政策的制定，社會團體的領導者或精英人物表達意見。社會團體的精英人物不僅包含有決策權的政治家，還有專注某一領域的專家學者。社會團體的領導者通過成為政協委員或人大代表為集團代言，以提案或報告的方式反映一些政策問題，使之進入政府議程。我國政府部門為保證公共政策的正確和合理性，大多設立了專家咨詢委員會;社會團體中的專家學者可發揮自己的優勢，向政府提出對某一政策問題的看法，闡明嚴重的后果，并給出合理的建議，從而改變政府行為。

　　（二）從體制外影響公共政策

　　從體制外對公共政策施加影響，指的是社會團體通過當前的體制之外的途徑影響公共政策，其影響方式有以下幾種：

　　 1.接觸溝通

　　社會團體的領導者或精英成員通過各種渠道或途徑與有決策權的政治家直接交流，表達對某些公共政策問題的看法，動之以情，曉之以理，分析利害，說服決策者支持解決社會團體提出的公共問題，甚至成為代言人。我國社會是“關系社會”，復雜而緊密的人際關系網絡是十分重要的資源，社會團體擁有越多的人脈資源，對公共政策的影響力就越高。

　　 2.利用大眾傳媒

　　在當今信息高速發展的社會，大眾傳媒對公眾生活的影響廣泛而深遠;和其他方式不同，它有傳播迅速、信息全面、影響廣泛的特點。尤其是社交網站和視頻網站的自媒體發展，使網絡輿論高度關注政府公共政策，影響很大。社會團體可以利用其特點，將與自身利益訴求相關的公共問題廣泛傳播，吸引大眾和政府關注，從而影響政府決策。

　　 3.行賄政府決策者

　　一些社會團體可能從物質上或者精神上來賄賂政府決策者，給予金錢、房子、有價證券、股票或許諾職位等，以換取決策者對反映社會團體利益的公共問題的支持，或者讓他們成為在政府決策系統中的利益代言者。這種反映利益訴求的方式是非法的，所以比較隱蔽，不引人注意，但對政府的威信具有巨大的破壞力。

　　 三、對公共政策影響的對策

　　當今市場社會下，我國的利益分化不斷加深，社會團體所追求的利益也逐漸多樣化，所以，公共政策的制定需要公共權力機構主導，還需要社會團體、社會民眾等多方社會力量參與，以提高公共政策的制定、實施和反饋效率，可以體現在以下幾個方面：

　　（一）暢通并拓寬原有的利益訴求渠道

　　要想保證社會團體在公正平等競爭環境下影響政府公共政策，就要改進之前的政策制定系統，尤其是要保持參與公共政策構建的各方社會力量的均衡，遏制強勢社會團體對公共政策的操控。目前情況下，我國利益表達渠道存在很多不足，特別是開放力度不夠大，使社會團體的不同利益訴求不能及時有效地傳達到政府公共機構，所以要順通和拓寬利益訴求渠道。一是要不斷完善人民代表大會與政治協商制度，讓真正反映公共利益的訴求在公共政策中得以表達。二是要加大政府簡政放權和政務公開透明力度，以便各種社會團體查找相關信息，保障公眾知情權。三是完善信訪監督制度。做好上訪保密工作，保護好上訪人的人身安全，對于使用違法手段侵害公共利益的行為嚴厲打擊懲戒，營造一個公平、平等、和諧的競爭環境。此外，還要關注弱勢群體，傾聽他們的呼聲，政府公共機構制定的公共政策要充分體現他們的利益訴求。（二）促進社會團體發展均勢

　　我國各社會團體力量只有均衡競爭，利益關系才會保持合理穩定的狀態，進而對我國公共政策產生良好的影響。目前，我國各社會團體組織程度化不高，促進其均衡發展，可從以下方面著手：

　　 1.大力扶持弱勢社會團體

　　當今我國現有的弱勢社會團體規模小，獨立性不強，所以在公共政策構建過程中很容易受到其他社會力量影響，自身的利益訴求無法真實表達出來。因此，大力扶持弱勢社會團體的發展，不但需要減少弱勢社會團體的行政職能，使社團逐漸獨立地發展，進一步自主反映利益訴求，而且需要把利益追求一樣的弱勢群體團結組織在一起，改變邊緣化的被動局面，培養扶持一批高度組織化、規模化、表達弱勢群體呼聲的社會團體，保證他們在競爭表達的環境中的地位和分量。

　　 2.約束特殊社會團體

　　特殊社會團體主要指追求相同的利益，分配公共資源的一些人，利用不合理的利益表達方式獲利形成的社會團體。要想保證公共政策的平等性和合理性，十分有必要約束規范特殊社會團體。因此，政府要加大公共道德的建設力度，形成正確并體現公共利益的社會價值觀。同時改革行政權力，培養服務型政府。約束壟斷企業集團，進一步縮小其特權行使范圍，規范行業發展，以準入政策和產業組織政策為切入點，便于各社會團體平等地參與競爭，追求自己利益。

　　（三）健全法律規章制度

　　法律規章制度的制定和完善，可以限制社會團體的活動界限，便于政府監管;另外，也可以保障社會團體正當利益，為其參與公共政策構建提供便利條件。

　　 1.筑建社會團體公平反映利益訴求的法律平臺

　　各社會團體發展存在強弱和規模大小不等情況，應該在法律層面上進行規范，以利于社會團體平等表達自身利益。對于弱勢社會團體，可在制度層面上認同各弱勢社會其抱團聚集，發展成有地位的社會團體。然后要發布相關保護性政策和法律制度，提高各弱勢社會團體經濟發展能力和組織化程度，逐步減少與其他社會團體的距離。

　　 2.制定約束各社會團體行為的法律法規

　　為使公共政策的公平性、正義性、合理性和公共政策制定中的平等性不受侵犯，有必要為社會團體反映利益訴求制定專門的法律法規，明確社會團體在法律規定范圍內活動。對社會團體表達利益行為規范約束，建立專門的法律規章制度，方便大眾和各社會團體明白用什么樣的途徑表達自己的呼聲是法律認同的，什么樣的方式是法律不允許的，用法律認同的表達方式發表對一些公共問題的看法又需要注意哪些操作程序，違背的后果是怎樣的。

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公共政策概論篇8

　　一、公共政策的內涵及公共政策制定的過程
　　(一)公共政策的內涵
　　何為“公共政策”?一般而言，公共政策是政府用來解決其職責范圍內出現的各種社會問題的手段或行動綱領，廣泛應用于社會各個領域，如經濟政策、社會福利政策、環保政策等。可以從政策過程、管理職能、行為選擇、行為準則等不同視覺強調公共政策及其形成過程的某個環節。因此，我們可以認為，公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的，為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的行為準則或價值規范。
　　(二)公共政策制定的過程
　　公共政策制定是政府或國家權利機關為解決特定社會問題，經過法定程序提出、論證并選擇相應政策方案的一個復雜動態過程。它是一個提出公共問題、確定政策議程、制定政策目標、論證和選擇政策方案以及政策合法化的過程。
　　二、公民參與公共政策制定的意義
　　(一)公民參與公共政策的制定能有效克服形式主義、官僚主義，杜絕腐敗現象滋生。
　　公民對公共政策制定的參與是對政府管理的一種間接的監督，有了公民的參與，政府的相關公共政策必然要公開在大眾的目光下，從而真正意義上做到了公平、公正、公開。另外，公民對公共政策制定的參與也有效杜絕了政府對公共信息的壟斷，讓廣大公眾及時深入地了解到黨和國家執政方針政策，從根本上克服了領導意志和“拍腦袋決策”等官僚主義作風，制定“陽光政策”，有效防止腐敗現象的滋生。
　　(二)公民參與公共政策的制定能讓政策更加科學、民主、實用。
　　由于廣大公民是國家權力機關的服務對象，本身對社會上一些具體現實的民生問題了解最深，他們提供的各類信息和要求也最為貼近社會民眾的日常生產生活。因此公民可以為公共政策的制定提供重要的智力支持，在一項公共政策的出臺制定提供最根本、最符合現實情況的信息和依據，這就從根本上保證了政策更加科學;而政府在合理采納公民的各項意見建議后制定的公共政策肯定更符合公眾的要求和需要，也保證了政策更加民主、實用。
　　三、當前我國公民參與公共政策制定的不足
　　當前，我國公民在參與公共政策制定方面也取得了一些進展和成績，但是在決策大局方面還存在相當大的不足。
　　(一)公民參與公共政策制定的公共意識還比較薄弱
　　所謂公共意識，是指公民具有超越個人狹隘眼界和個人直接功利目的，關懷公共事務、事業和利益的思想境界和行為態度。而就目前來看，我國公民長期以來所存在的傳統的“官本位”思想和小農意識在自身仍然根深蒂固，人們對自身小圈子意外的食物，往往還是存在“事不關己高高掛起”的態度，行使公共權力、履行公共義務的情況還普遍存在。另外，對于政府來說，大部分政府官員還缺乏這種全民參與決策的意識，認為公共政策制定是政府內部的事務，將公民的參與權利排斥在政府之外，導致了公民仍然認為自己是被管理者，一切都應該聽從政府的安排決定，嚴重打擊了公民參與決策的積極性。
　　(二)公民參與公共政策制定的能力不足
　　目前，我國公民參與公共政策制定的能力還有很大欠缺，在整體素質上還有待提高。公民參與決策的能力直接受到自身文化素質、文化水平的制約和影響，特別是公民的政治意識、法律意識普遍還比較欠缺，往往過于注重自身狹隘的個人利益，在參與政策制定上理解較為片面，做出的一些決策往往不能符合廣大群眾的根本利益;而且由于自身的專業化程度限制，對政策問題缺少獨立的見解和認知，導致了參與政策制定的能力達不到決策的要求，也會逐漸降低公民參與決策的熱情。
　　(三)公民參與公共政策制定的權利不均衡
　　我國當前的政策決策權力大多集中于中央和各級黨委，一些政府領導在決策上往往將個人的價值觀念和意志行為融入到決策中，決策過程缺少整體的社會互動交流，政策議程的設定也大多掌握在少數人手中。
　　(四)公民參與公共政策制定的制度不完善
　　公民參與決策的法律地位不明確、具體程序不明確、相關懲治法規也不明確，這就深層次地淡化和削弱了公民的參與決策的權利，也遏制了公民參與公共政策制定的作用發揮。所以，在我國當前的法律制度體系方面，對公民參與公共政策制定上缺少有力的制度支持，影響了公民參與決策的推廣推進。
　　四、完善公民參與公共政策制定的對策建議
　　(一)完善公民參與公共政策制定的制度體系
　　加強監督、完善制度機制建設，逐漸將公民參與公共政策制定制度化、合法化，才能讓公民參與決策更具權威性。
　　1.完善法律制度，保障公民參與權
　　完善《憲法》，在強調公民義務的同時保護好公民包括參與權在內的各項權利;制定相關法律，提升法律賦予公民參與公共政策制定的權限和地位;制定完善各項輿論監督法律法規，促進公民參與決策的權利得到公開保障。
　　2.完善公民參與公共政策制定的各項體制
　　加強公民政策參與的制度化建設，在充分發揮人民代表大會、政協會議等相關職能的同時，采取更多直面公眾的具體制度辦法。比如，完善聽證制度、民意調查制度，建立社會討論決策機制等多種制度機制。
　　(二)轉變執政理念，提升公民參政能力
　　1.轉變政府執政理念
　　首先，轉變政府官員的觀念，克服官僚主義，強化民主理念，尊重病保障公民在公共政策制定過程中的主體地位。其次，轉變公民自身的思想觀念，培養公民參政的主體意識和參與意識，要真正讓公眾認識到參與公共政策制定事關自身，增強參與決策的意識。
　　2.提升公民參政能力
　　政府部門要切實做好公民參與公共政策制定的培訓工作，分批次選拔公民進行執政能力培訓，從自身建設抓起，提升公民對執政、議政、參政的理解認識，提高整體素質，為參與公共政策制定打下文化基礎。
　　(三)加強政務公開和民主監督
　　1.完善政務公開和征求意見制度
　　政府部門應該對涉及到公民自身利益的相關決策信息真實地進行公開，及時向廣大公眾征集意見建議，并通過有效途徑進行信息反饋，積極采納公民提出的合理建議，融入到公共政策制定中去。同時，對于決策結果及時公開，便于民眾監督反饋，提出更加合理建議。
　　2.加強社會監督
　　健全黨紀政紀監督和公眾團體、媒體輿論等社會監督相結合的監督機制，完善代表監督機制，讓人民真正選出自己的代表，同時，建立健全代表向人民群眾述職制度，讓公民了解代表是否真正意義上做到為民代言。
　　黨的十九大報告指出，“增進民生福祉是發展的根本目的。”我們黨和政府執政的核心要義，就是踐行以人民為中心的發展思想，要從根本上落腳于更有效地增強老百姓幸福感、獲得感。只有讓更多的人民群眾參與到公共政策的制定和實施上來，才能讓我國的公共政策更加涵蓋一些人文關懷和民生觀照，才能讓我們人民的生活更加有質量、有保障。

公共政策概論篇9

　　公共政策在形式上是實現公共利益的方案，公共利益是公共政策的目標訴求，沒有公共利益，就無所謂公共政策。不同取向的公共利益目標，會有不同的政策，最終會有不同的政策結果。因此，以政府為核心的公共部門通過公共政策這一治理工具解決公共問題，實現公共利益，不能不研究公共利益。研究公共利益，首先面臨的是公共利益的內涵、特性以及實現問題。

　　 一、公共利益的內涵

　　關于公共利益的內涵，目前國內外學界還未有一個一致的界定，仍然爭論不休。盡管如此，公共利益無論在政治學、哲學理論上，還是在公共管理、公共政策的實踐上都是一個重要的且無法回避的重要概念。本文討論公共利益的內涵，無意用實質性的詞句為公共利益下定義。參考相關界定，〔1〕（P259）本文把公共利益闡釋為：在兼顧少數人合理利益基礎上，那些代表一個社會里大多數公民的最好的利益或最大好處的東西。筆者認為，從公共政策出發，準確理解公共利益的內涵，需要從以下幾個方面把握：

　　（一）公共利益是公共政策的邏輯起點和合法性的基礎。公共政策不僅以文本的形式存在，而且還以動態過程的形式而存在。公共政策作為一個動態過程，第一個環節是解決目標問題，只有確定了政策目標，才會有后續的政策方案的擬定、評估、合法化、執行等過程。公共政策目標實質上就是公共利益針對某項政策的具體化和體現。所謂公共政策，通俗地說就是為社會的利益或社會為實現共同的利益都需要的政策，既然是社會的利益，邏輯上必然是指向社會或每個人都能受益的利益，該利益必然就是公共利益。不以公共利益為追求目標的公共政策，不是實質意義上而只是形式上的公共政策，我國封建社會的公共政策就是典型的形式上的公共政策。

　　上述分析說明，公共利益不僅是公共政策的邏輯起點，還是公共政策合法性的基礎。公共政策的合法性不僅指合法的主體、合法的程序與合法的內容，即狹義的合法性，而且還應包括公共政策所體現的價值規范與社會主流價值規范的同一性，即正當性。公共政策必須首先具有正當性，沒有正當性，政策價值與社會主流價值相悖，得不到群眾的支持，合法性受到質疑，最終就會損害甚至犧牲合法性。在這個意義上，正當性是合法性的前提。公共政策的正當性隱含著以社會對政策目標的認同為前提，政策目標是公共利益，社會對政策目標的認同實質就是對公共利益的認同。如社會對公共利益不認同，意味著對政策目標的不認同，那么根據政策目標而制定的政策，必然得不到社會的認同，說明公共政策價值與社會主流價值相悖，公共政策的正當性不夠或沒有正當性，結果必然損害公共政策的合法性。

　　（二）公共利益是整合個人合理利益基礎上的利益。關于個人利益與公共利益的關系，西方國家有兩種截然不同的政策倫理觀，即目的論與義務論，目的論視野中的政策倫理觀，堅持社會共同善優先，而義務論視野中的政策倫理觀，堅持個體權利優先。〔2〕也就是說，目的論堅持公共利益優先，而義務論堅持個人利益優先。無論是目的論，還是義務論，要么損害了公共利益，要么犧牲了個人利益，都存在無法有效解決政策目標的問題。根據矛盾論，公共利益與個人利益是矛盾的普遍性與特殊性的關系，公共利益是普遍的、抽象的個人利益，是合理的個人利益的公共部分；而個人利益是特殊的個人的公共利益。沒有矛盾的特殊性，也就沒有普遍性，同時，也就沒有離開矛盾普遍性而存在的特殊性。所以沒有個人的利益，無所謂公共利益，個人的利益也不能脫離公共利益而存在。

　　所以說，公共政策所追求的公共利益實質上是一種整合的利益，整合的對象理論上應是各個個體合理的利益，當然不包括不合理的個人利益。由于個體眾多，個體利益紛繁復雜，整合困難重重甚至于幾乎不可能，所以整合的對象實際上是社會各團體、各階層、各群體以共同體利益形式存在的特殊利益。整合不是把社會各團體、各階層、各群體特殊的利益簡單相加，而是通過概括抽象出特殊利益的公共部分，成為公共利益，以純公共物品或準公共物品的形式，由公共部門向社會提供。在這個角度上，公共利益可以分為純公共利益和準公共利益。純公共利益，如國防、制度等，具有普遍受益的特點，由政府免費向社會提供。準公共利益，典型的如高等教育和高速公路等，受益對象為個體自己和社會，由政府部分收費，向具有相應資格的人提供。

　　（三）公共利益是社會關于利益價值期待的體現。公共政策在形式上是實現公共利益的“權威性的價值分配方案”〔3〕（P123），在這個意義上，公共政策是實現公共利益的手段。作為分配方案和手段，公共政策只是一個技術問題，本身并不關涉價值判斷，但方案和手段的目的——公共利益是什么，不僅是一個技術上的問題，而且更是一個價值問題，涉及到公平與效率等的價值選擇。公共政策究竟選擇公平還是效率，歸根到底，在于公共利益的價值選擇。從應然的角度看，公共利益應體現社會公平與公正的價值期待，這是公共政策公平公正的前提。如公共利益的訴求只體現政策主體的價值期待，公共政策就有可能成為少數人合法占有不當公共利益的工具。當前，少數地方政府搞非法的強制拆遷，以實現公共利益為名，實際上為的是自身和開發商的利益，顯然違背社會關于公共利益的價值期待。

　　 二、公共利益的特性

　　從公共政策角度來看，公共利益不同于其他利益，具有以下幾個特性：

　　（一）公共性與政治性。首先，公共利益具有鮮明的公共性，公共性是公共利益的本質要求，也是利益之所以是公共利益的前提。實現公共利益的手段是公共政策，公共利益是公共政策唯一的目標訴求；實現公共利益的資源是公共資源；公共利益的保障手段是公共權力；公共利益的受益對象是全體社會成員。其次，公共利益是一定政治體制下的公共利益，是政治系統中公共權力部門，尤其是政府意志的集中體現，所以，公共利益具有鮮明的政治性。在階級社會里，政治性體現為階級性，所謂的公共利益本質上就是統治階級的利益，公共性服從、服務于階級性。

公共政策概論篇10

　　一、公共政策學科備考技巧

　　對于考研專業課的復習，育明教育咨詢師建議大家可以采取以下建議：

　　（一）記憶方法

　　1.快速、反復、多次

　　根據育明教育咨詢師多年輔導經驗總結，絕大多數學員在考研復習的時候經常犯的幾個錯誤有以下幾個方面：

　　第一，看書速度比較慢，期望看一遍書就能夠把考點記住。不單是復習專業課，很多考生在看英語單詞的時候也經常犯這樣子的錯誤。

　　第二，背誦的時候缺乏復習和鞏固。只知道一本書一本書的背誦，結果往往背完之后很快就忘記了。

　　綜上兩個問題，育明教育咨詢師希望大家一定要養成“快速、反復、多次”記憶的好習慣。

　　2.重點突出，主次分明

　　不是考研專業課和考研政治的每個知識點都考，毋庸置疑，考試是有側重點的。凡是企圖一個字不差的記住和背誦下來的想法都是錯誤的。考研復習必須主次分明，重難點突出。

　　在考研過程中，20%的知識點會帶來80%的分數，希望大家在考研復習的時候必須有所取舍。

　　3.框架入手，由粗到細

　　對于一本書，大家首選要明確它的知識框架，然后再慢慢細化。這樣比較有利于大家快速的建立起知識架構。

　　（二）復習規劃

　　第一階段（-8月末）：確定參考書，明確考點。

　　每年9月份之前，考生務必確定好報考院校專業，考研參考書和必須的一些資料。最近北大、人大等名校慢慢的不再公布參考書，這就更需要考生一定要收集到最權威、最詳細的考研信息。在確定了參考書之后，大家在暑假期間要明確每本書的考試重點，為接下來的背誦奠定基礎。

　　第二階段（9-11月末）：背誦記憶

　　根據育明教育咨詢師分析，當前中國考研還處于低層次，尤其是專業課的考察，主要還是考察考生的記憶力和理解力，大部分的考題還是需要背誦和記憶，靈活運用的考題并不多。

　　第三階段（12月-考研）：掌握答題技巧，模擬考試

　　這個環節很少有考生做到，但是育明教育咨詢師建議大家，最后一個階段務必多做幾套模擬題，而且務必要全真的模擬考試。育明教育咨詢師建議大家可以仿照高考去制定復習規劃。

　　二、公共政策學專業課答題技巧

　　1.名詞解釋

　　（1）名詞解釋一般答100字左右，在A4紙上約3行，每行30-40字。

　　（2）名詞解釋三段論答題法：定義→背景、特征、概念類比→總結/評價

　　第一，回答出名詞本身的含義，一般都可以在書本找到。

　　第二，從名詞提出的背景、特征及相似概念比較等方面進行簡述。

　　第三，總結，可以做一下簡短的個人評價。

　　（3）育明考研溫馨提示

　　第一，名詞解釋一般位于試卷的第一部分，很多考生剛上考場非常興奮，一興奮就容易下筆如流水，一不小心就把名詞解釋當成了簡答題。結果后面的題目答題時間非常緊張。

　　第二，在回答名詞解釋的時候，以150-200字為最佳。按照每個人寫字的速度，一般需要5分鐘左右。

　　2.簡答題

　　（1）簡答題一般每題600字左右，可以看情況劃分成3-4條，每條150-200字。

　　（2）簡答題定義框架答題法：定義→框架→總結

　　第一，先把簡答題干中涉及的最重要的1-2個名詞進行闡述，類似于“名詞解釋”。很多人省略了這一點，無意中丟失了很多的分數。

　　第二，按照要求，搭建框架進行回答。回答要點一般3-5條，每條150-200字。

　　第三，進行簡單的總結。

　　3.育明考研溫馨提示

　　第一，簡答題一般來說位于試題的第二部分，基本考查對某些重要問題的掌握程度。難度中等偏低，這就要求考生在復習的時候要把課本重要問題梳理清楚，要比較扎實的記憶。一般來說書本看到5遍以上可以達到記憶的效果。當然，記憶也要講究方法。

　　第二，在回答的時候字數一般在800字左右，答題時間控制在15-20分鐘。

　　3.論述題

　　（1）論述題是拉分的關鍵，也是專業課里分值最高、題量最大的提醒，同時往往是概括性最強、最難回答的題型。

　　（2）論述題“三步走”答題法：是什么→為什么→怎么做

　　第一，論述題中重要的核心概念要闡釋清楚，即重要的理論要點要羅列到位，而這些是可以在書本上直接找到的，是得分點，也是進一步分析的理論基點。

　　第二，要分析目前所存在問題出現的原因。這個部分基本可以通過對課本中所涉及的問題進行總結而成。

　　第三，提出自己合理化的建議。

　　（3）育明考研溫馨提示

　　第一，論述題屬于中等偏上難度的題目，考察對學科整體的把握和對知識點的靈活運用，進而運用理論知識來解決現實問題，進一步強調對課本的整體框架和參考書作者書本寫作的內部邏輯。

　　第二，答題視角要發散，不要拘泥于一兩個點。

　　第三，答題字數控制在1500字左右，用時為25-30分鐘。但也要根據具體題目數量進行適度調整。

　　第四，建議采用“總分總”結構。即前后是起始和總結的套話，中間是要點，要點部分采用4×300（2×150）模式，即分4大條，每條300字，每條又分兩小點，每點150字。

　　三、公共政策專業課答題模板

　　答題時，考研專業課和考研英語作文一樣，都是有模板可循的。以下是針對不同題型答題的“三段論”：

　　（1）名詞解釋三段論答題法：定義→背景、特征、概念類比→總結/評價

　　第一，回答出名詞本身的含義，一般都可以在書本找到。

　　第二，從名詞提出的背景、特征及相似概念比較等方面進行簡述。

　　第三，總結，可以做一下簡短的個人評價。

　　（2）簡答題定義框架答題法：定義→框架→總結

　　第一，先把簡答題干中涉及的最重要的1-2個名詞進行闡述，類似于“名詞解釋”。很多人省略了這一點，無意中丟失了很多的分數。

　　第二，按照要求，搭建框架進行回答。回答要點一般3-5條，每條150-200字。

　　第三，進行簡單的總結。

　　（3）論述題“三步走”答題法：是什么→為什么→怎么做

　　第二，要分析目前所存在問題出現的原因。這個部分基本可以通過對課本中所涉及的問題進行總結而成。

　　第三，提出自己合理化的建議。

　　由于社會科學類專業考研的考察內容純文字型題目較多這一特殊性，我們在答題時要注意以下幾點問題：

　　首先，審題后要對題目設問快速思考整理出框架和相關知識，結合具體內容規劃答題時間和答題篇幅。

　　其次，答題篇幅規劃中一定要注意答題紙使用的合理性。如遇到前一頁答題紙還空下幾行的情況，我們選擇下一道題另起一頁再行作答。

　　最后，在平時模擬訓練中，保證答題文字工整清晰的前提下要注意提升手速，爭取做到又快又對。

　　第二部分公共政策學：考點難點與真題解析

　　第一篇導論

　　育明教育提示：第一篇為導論部分，主要介紹公共政策學科的一些基本概念，屬于基礎部分。讀者會在導論部分1—3章中看到同一名詞解釋的不同定義，這時需要注意，各個定義雖然說法不一，但本質接近。因此，在復習背記時，一定要區別對待，背誦好自己所報考院校重點參考書目中的相關定義即可。若報考院校不劃定參考書目，則要都有所了解，有所取舍，有所融合。

　　第1章公共政策的基本概念

　　育明教育提示：本章作為開篇首章，開門見山，介紹了公共政策的基本概念，如定義、特征、作用、為什么研究公共政策等。在此基礎上，提出了涉及公共字眼的諸多概念以及政府收支、失靈理論等內容。由于其知識點瑣碎，且極其重要，在各大院校真題中常有出現，尤其是以名詞解釋為主要考察題型。但是，考生在復習背記時，切忌拆分零散記憶，而要結合本章章節知識框架，進行系統記憶，若這樣背記，后期更能在答題中游刃有余。

　　1.1 章節知識框架

　　1.2 常考知識點梳理

　　【考點1】公共政策的定義——謝明《公共政策概論》

　　公共政策是指社會公共權威在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府大型規劃、具體的行動計劃和相關策略等。

　　【考點2】研究公共政策的緣由——謝明《公共政策概論》

　　1.科學層面

　　從科學角度而言，分析公共政策的成因與結果，有助于增進和提高社會領域的知識，有助于了解社會與經濟、政府與環境、問題與回應、政治與政策等多方面因素的互動關系，有助于增進人們對政治行為和政府治理的理解，從而加深對公共政策本質規律的認識。

　　2.專業層面

　　從專業角度而言，掌握公共政策的理論與方法能夠使人們應用科學知識解決實際問題，即政策分析能夠產生專業化的建議，通過對問題的分析和描述，提供行之有效的解決辦法。

　　3.政治層面

　　從政治角度而言，政策不僅是為科學和專業而存在，我熱切在政治領域也具有舉足輕重的地位和作用，它通過提供政治討論的素材，促進政治意識的提高，從而完政策制定過程，提高公共政策質量。

　　【考點3】公共政策的作用——謝明《公共政策概論》

　　 1.導向功能

　　公共政策作為規范公眾行為的社會準則，對公眾行為具有重要的引導作用，這種引導既包括行為的引導也包括觀念的引導，它告訴人們應以什么為標準，應該做哪些事和不該做哪些事。

　　2.管制功能

　　為避免一些影響社會良性運行的不利因素出現，公共政策就要發揮對目標群體的約束和管制職能。

　　3.調控功能

　　公共政策的調控功能是指政府運用政策手段對社會生活中出現的利益沖突進行調節與控制。

　　4.分配功能

　　對社會公共利益進行分配是公共政策的本質特征。

　　【考點4】公共政策的特征——謝明《公共政策導論》

　　公共政策的特征如下：

　　1.政治性

　　公共政策的制定是政黨和政府的政治行為，公共政策集中體現了統治階級的利益需要，是源于政治動機的組織產物，因而它具有鮮明的政治傾向性。

　　2.多樣性

　　公共政策的多樣性主要包括層次多樣性、領域多樣性、形式多樣性、時間多樣性、功能多樣性等。

　　3.層次性

　　公共政策有其層次要求，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。

　　4.階段性

　　從動態角度看，公共政策有一個發生、發展的變化過程，表現出階段性的特征。

　　5.復雜性

　　社會是復雜的，事物是變化的，所以任何一項政策都不可能盡善盡美、萬無一失。

　　6.合法性

　　從廣義角度而言，公共政策的合法性主要是指公眾對其的認可和接受程度。公共政策要具有合法性就必須經過一個合法化的過程，第一部分是政治系統的合法化，第二部分是公共政策的合法化。

　　7.權威性

　　公共政策的權威性是以其合法性為基礎的，政策只有經過合法化的過程，才能具有對公眾的約束力。

　　8.普遍性

　　公共政策在其所框定的范圍內具有廣泛的適用性，其規定的行為標準和設定的行為限度具有普遍的約束力。

　　9.穩定性

　　公共政策必須保持一定的穩定性，朝令夕改、變化無常的政策是最不得人心的。

　　【考點5】公共政策的類型——謝明《公共政策概論》

　　1.實質性政策和程序性政策

　　（1）實質性政策

　　實質性政策與政府將要采取的行動有關，實質性政策會直接給人們帶來利益或產生不便，并分配相關受益和支付必要成本。如2008我國為應對國際金融危機而啟動的刺激內需計劃，福利計劃等。

　　（2）程序性政策

　　程序性政策只涉及怎樣采取行動和由誰來采取行動，程序性政策也可能會有重要的實質性結果。程序性政策包括一些法律，如組織法。

　　2.分配性政策和再分配性政策

　　（1）分配性政策

　　分配性政策涉及將服務和利益分配給人口中的特定人群——個人、團體等，分配性政策一般只產生受益者，沒有明確的受損者。

　　（2）再分配性政策

　　再分配性政策是政府有計劃地積極行動，涉及在社會各階層和團體中財富、收入、財產和權力的轉移性分配。再分配性政策的通常模式是資產從有產者流向無產者。

　　3.管制性政策和自我管制性政策

　　（1）管制性政策

　　管制性政策是對個人或團體的行動加以限制和約束的政策。管制性政策的主要形式有：

　　①某些管制性政策提出了行為的基本準則，如《中華人民共和國反壟斷法》；

　　②消費者保護政策能用來說明管制性政策存在的另一些差別；

　　③某些管制性政策通過將權力賦予一些人，拒絕另一些人來貫徹實施的。

　　（2）自我管制性政策

　　自我管制性政策是對個人或團體的行動加以限制和約束的政策。自我管制性政策受到被管制團體更多的控制，而且他們把其用作保護和促進自身成員利益的手段。

　　4.物質性政策和象征性政策

　　（1）物質性政策

　　物質性政策是將有形的資源和實質性的權利給予受益人，或將真正的不利條件強加給受反向影響的人。如確立最低工資標準等。

　　（2）象征性政策

　　象征性政策對人們幾乎沒有真正的物質性影響，它們并不交付表面上似乎要交付的東西，也不分配有行的利益。象征性政策多涉及人們所珍視的一些價值觀，如愛國主義、和平理念等。

　　絕大多數政策既不是純粹的象征性政策，也不是完全的物質性政策，大多數政策落在二者之間。

　　5.涉公政策和涉私政策

　　（1）涉公政策

　　涉公政策是指涉及公共物品提供的政策。公共物品具有排他性，即沒有任何有效的方法可以在向某些人提供公共物品時把其他人排除在外，也沒有任何方法計算哪些人從公共物品中得到更多的收益。例如國防。

　　（2）涉私政策

　　涉私政策是指涉及私人物品提供的政策。私人物品具有排他性。

　　【考點6】全民公決（全民表決）——謝明《公共政策概論》

　　全民公決又稱全民投票或全民表決，是指全體公民通過投票對重大問題作出決定。它起源于古希臘城邦雅典的公民大會。全民公決是一種直接民主民主形式，是民主國家憲政制度的重要組成部分，是由選民通過投票對相關議題表達同意、反對或棄權的明確態度，然后根據表決結果達成決策的一種制度。

　　優點：

　　（1）它是基于平等原則，使每個公民都有參與制定政策的權力，能夠實現最大范圍的民主；

　　（2）可以更明確了解人們的真正需求，而不是從選舉出來的代表那里獲得；

　　（3）防止國家重大政策的制定被少數人所操控；

　　（4）可以培養公民的參與意識和政治責任感。

　　缺點：

　　（1）投票者會更多地關注自己的利益，不能實現國家利益最大化；

　　（2）簡單多數的通過辦法使得少數人的權益得不到保證；

　　（3）成本過高，不可能頻繁進行；

　　（4）耗時長，沒有很強的實時性，不能用來解決需要盡快做出決策的問題；

　　（5）政府可以通過全民公決推卸責任。

　　【考點7】比較直接民主和間接民主——謝明《公共政策概論》

　　民主可分為兩種，即直接民主和間接民主。直接民主是指公民直接參與決定國家與社會事務的民主形式，一般包括具體事務上的直接民主和國家體制上的直接民主。具體事務上的直接民主是指在一些具體問題上采用全體投票的方式作出決定，但在整個國家的主導制度上任然可能是代議形式。國家體制上的直接民主是指整個國家在體制上的直接投票形式。直接選舉、全民公決、公民參加聽證會等都屬于直接民主的不同表現形式。

　　間接民主又稱代議制民主，是指公民通過經由自己同意選舉出來的代表來負責制定政策和管理公共事務。間接民主又被稱為代議制民主。間接民主要求有一整套的監督機構來對人民所選的代表及由此產生的政府進行監督和防范，以避免這些代表和政府官員濫用權力。

　　【考點8】公共的相關概念匯總——謝明《公共政策概論》

　　1.公共物品

　　公共物品是指能夠被所有人得到的物品或服務，即如果把公共物品提供給任何一個人，那么也必須提供給所有人。對單一消費者而言，公共物品或服務的成本要遠遠高于其價值。公共物品具有非排他性、不可分割性。

　　私人物品是指通過市場選擇而被個人消費的物品，而且只有為之付費的人才有權對其進行支配。私人物品具有排他性。

　　公共物品與私人物品的區別：

　　（1）公共物品具有非排他性、不可分割性；私人物品具有排他性。

　　（2）公共物品用稅收和借貸的方式予以支付，價格體現在為支付其生產所要求的征稅水平上；私人物品通過在市場條件下運行的價格體系予以支付。

　　2.公共職能

　　公共職能是政府依法對國家和社會公共事務進行管理時所承擔的職責和所從事的活動。主要包括以下內容：

　　（1）政治職能

　　政治職能，又稱統治職能，即對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。主要包括：軍事保衛職能、外交職能、治安職能、民主政治建設職能。

　　（2）經濟職能

　　經濟職能是指政府為國家的經濟發展，對社會經濟生活進行管理的職能。主要包括：宏觀調控職能、提供公共產品和服務的職能、市場監管職能。

　　（3）文化職能

　　文化職能是指政府為滿足人們日益增長的文化生活需要，依法對文化事業所實施的管理。主要包括：發展科學技術職能、發展教育職能、發展文化事業職能、發展衛生體育職能。

　　（4）社會職能

　　社會職能是指除政治、經濟、文化職能以外政府必須承擔的其他職能。主要包括：調節社會分配和組織社會保障職能、保護生態環境和自然資源職能、促進社會化服務體系建立職能、實行計劃生育的職能。

　　3.公共利益

　　公共利益是指一定范圍內不特定多數人的共同利益。它包括國家利益、階級利益、民族利益、集體利益在內的公共物質利益和精神需要。正確界定公共利益需要遵循：公共性、合理性、正當性、公平性的標準。

　　（1）公共性。較私人利益而言，公共利益首先是一種公共利益，受益主體具有普遍性或不特定性的顯著特點。

　　（2）合理性。由于一種公共利益的實現經常是以其他公共利益和私人利益的減損為代價，因此在界定公共利益時就應當遵循合理性原則：要對局部公共利益與整體公共利益、短期公共利益與長期公共利益加以權衡，對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權衡，對實現公共利益的不同方式加以權衡。

　　（3）正當性。公共利益的界定事關廣泛的公共利益，政府機關應當廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定基于廣泛的民意之上。

　　（4）公平性。公共利益是一種公共利益，如果以減損少數人的私人利益卻又不給予必要補償的方式來增進公共利益，就會有違公共政策的正義和公平原則。

　　4.公共權力

　　公共權力是指由立法、行政、司法、執法等國家和社會的公共機構行使的權力，它在保證社會穩定、維持良性互動和促進經濟發展方面發揮著任何非公共的私人組織都無法取代的重要作用。正因為如此，相對于非公共領域的團體或個人而言，公共權力往往處于明顯的優勢地位。由于公共權力不可避免地要交由具體的機構或個人去行使，不可避免地會出現擴展權力的沖動和角色表現的悖論。因此，為了有效抑制這種非理性的沖動和角色的錯位，就應該為公共權力劃定法律界限。

　　5.公共秩序

　　公共秩序又稱社會秩序，是指為了維護社會公共生活的正常進行，而要求人們必須遵守的行為規范，由法律法規、國家機關和企事業單位以及社會團體的規章制度等共同確定，主要包括社會管理秩序、生產秩序、工作秩序、交通秩序和公共場所秩序等。遵守公共秩序是公民的基本義務。

　　6.公共治理

　　公共治理又稱治理式行政，是一種多元的、民主的、合作的公共行政，是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，具有治理主體多元化、治理依據多面化、治理方式多樣化等特征。

　　首先，就治理主體而言，該模式主張不僅包括國家，還包括其他公權力主體如行業協會、自治團體等，各種治理主體在公域之治中應各展其長、各得其所。

　　其次，就治理依據而言，該模式主張不僅包括國家立法，還包括社會共同體形成的規則，甚至不同主體之間達成的協議等。

　　再次，在治理方式上，該模式主張依照公域之治的實際需要，在進行綜合性成本—收益分析的基礎上，能使用非強制方式的就不使用強制方式，能用雙方協商解決的方式就不用單方強制的方式，能使用自治的方式就不使用他治的方式，遵照先市場后社會再政府的選擇標準，實現治理方式的多元化、民主化和市場化。

　　最后，這種模式主張，在憲政框架下，所有公共治理主體都應當權責一致，確保沒有權力不受監督、沒有權力不受救濟，所有公共治理主體都要依法承擔違法責任，尤其是確保過罰相當、罰當其責。

　　【考點9】政府收入與政府支出——謝明《公共政策概論》

　　1.政府收入

　　政府收入是指政府為履行其職能而籌集的一切資金總和，是國家通過一定的形式和渠道集中起來的以貨幣表現的一定量的社會產品價值，是國家從事一切活動的物質前提。廣義的政府收入是指各級政府所支配的全部資金，包括預算內收入和預算外收入；狹義的政府收入僅指國家預算內收入。

　　政府收入的形式：

　　（1）稅收收入

　　稅收收入是指政府憑借政治權力參與社會產品分配所取得的收入，是政府收入的最主要形式，是政府活動主要財力支柱。

　　（2）債務收入

　　債務收入是指國家以信用方式從國內外取得的借款收入。

　　（3）國有企業運營收入

　　國有企業運營收入是指國家已國有資產所有者代表的身份，采取上交利潤、租金股息紅利和資產占用費等形式取得的收入。

　　（4）國有財產收入

　　國有財產收入是指政府憑借其所擁有的財產而取得的租金、利益和變價款等收入，包括國有動產收益和國有不動產收益。

　　（5）行政司法收入

　　行政司法收入是指政府或公共機關由于向居民提供某種服務或為了限制人們的某些行為，根據一定的標準收取的規費收入或罰沒收入。

　　（6）其他收入

　　除了上述各類收入形式以外的其他各種形式的收入，如捐贈收入等。

　　2.政府支出

　　政府支出是指各級政府履行其必要職能所進行的各項活動成本，包括購買所需商品和勞務的支出、提供公共產品和準公共產品的支出、以及為實現收入分配等進行的轉移支出。政府支出要遵循的原則：量入為出原則、公平原則、效益原則、統籌兼顧原則。政府支出規模增長受政治、經濟和社會因素的影響。

　　【考點10】政府支出相關理論——謝明《公共政策概論》

　　1.瓦格納法則

　　由德國經濟學家瓦格納提出，是指當國民收入增長時，財政支出會以更大比例增長。隨著人均收入水平的提高，政府支出占GNP的的比重將會提高，這就是財政支出的相對增長。

　　2.梯度漸進增長理論

　　皮科克和懷斯曼在瓦格納分析的基礎上得出：在一個較長的時期內，政府支出的增長呈現出階梯性增長的特點。該理論的前提假設是：政府多開支，公民不愿意多納稅。

　　3.經濟發展階段論

　　經濟發展的早期階段，政府投資在社會總投資中占有較高比重；經濟發展的中期階段，政府投資還應繼續進行，但只是對私人投資的補充；經濟發展成熟階段，政府支出規模膨脹。

　　4.非均衡增長理論

　　由鮑莫爾提出：蔣國民經濟部門分為進步部門和非進步部門。非進步部門的規模會隨著進步部門工資率的增長而增長，即政府部門的投資效率偏低導致政府支出規模擴大。

　　5.官僚預算最大化模型

　　官僚預算最大化模型基于兩種假設。假設一：官僚們試圖最大化自己的預算；假設二：官僚機構在最大化他們的預算時大多數情況下是成功的。在大多數情況下，相對的刺激與可得到的信息，給予官僚機構絕對支配性的壟斷權力。

　　6.財政幻覺假說

　　依靠精心組織稅收和支出的制度，使納稅人覺得所承受的負擔比實際的負擔要輕，使受益人覺得提供給他們的公共商品和服務的價值比實際的價值要大。

　　7.選舉權擴大增長論

　　選舉權擴大到更多地社會階層，這種政治權利從一國的少數階層向多數階層的轉移會導致社會福利性支出顯著增加，從而促進政府支出規模不斷擴大。

　　8.公共決策中的“排隊”理論

　　公共決策中的問題是由公共資源短缺引起的，解決資源短缺的基本方法是競爭，最重要的方式是排隊。排隊又分為效率規則排隊和權力規則排隊。

　　【考點11】失靈理論——謝明《公共政策概論》

　　 1.政府失靈

　　政府失靈是指由于政府機制的本質缺失，從而無法使資源配置效率達到最佳的情形。

　　政府失靈的類型及原因如下：

　　（1）成本和收益的分離：過剩和成本提高

　　政府活動缺乏任何價格的指引，便割裂了價格和成本的聯系，因為維持政府活動的收入具有非價格來源，即來源于政府稅收。政府活動的一個劣勢是會產生明顯的多余成本，從而導致社會資源的浪費。政府預算也會因利益集團的游說造成生產過剩和重復投資。

　　（2）政策制定的復雜性和低質政策

　　公共政策的制定是一個復雜的政治過程，由于理性選民的無知、利益集團的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好因素以及政府部門的本位主義和機關利益等因素的存在，使得公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的資源配置。

　　（3）內部性問題

　　公共組織為了進行其內部的管理，需要發展一些規則和標準，這些規則和標準即內部性，用來評估機構的運行和機關人員的行為。內部性是政府失靈的核心，內部性在政府中的表現如下：

　　 ①預算增長

　　 ②大機構規模

　　 ③控制信息使之轉化為有價值的產品或權力

　　內部性的存在，使得政府的運作成本大大提高。

　　（4）政府組織的低效率

　　政府是唯一對其成員具有強制力且有權征收義務稅的組織，是名副其實的自然性壟斷者。由于缺乏競爭，政府管理部門以及管理者缺乏競爭的壓力，政府官員缺乏企業管理的理念，沒有降低成本的動力，也沒有較好的激勵機制，導致了經營的低效率。

　　（5）另一種分配不公平

　　政府活動產生的不公平往往不是集中在財富和收入上，而是集中在權力或特權上。因為政府的公共政策本質上涉及價值和權力再分配問題，這就給不公正和濫用職權提供了機會。

　　（6）尋租

　　尋租是指在某種政府保護的制度環境中，個人尋求財富轉移的活動，或者追求非生產性利潤的活動。尋租是政府干預的結果，在政府干預的情況下，尋租者從政府那里尋到了某種特權，從而對某種資源具有壟斷權，或者在政府的庇護下按尋租者的意愿進行生產。尋租的結果是導致社會資源的浪費，具體表現在：

　　①為了獲取租金，尋租著需要花費時間、精力、金錢，這種活動對社會沒有任何效率

　　②如果尋租行為得以實現，相關生產者和消費者將付出比尋租者所得利潤更高的代價，社會也要為尋租行為付出道德的成本，甚至政治的成本。

　　（7）政策執行的無效率

　　各種不利因素的存在導致政策執行的無效率，有以下情形：

　　①部門利益的存在使得部門可能出現“損公肥私”的情況

　　②地方利益驅使地方政府作出與政策目標相反的選擇

　　③委托—代理關系導致逆向選擇和道德風險

　　④沉淀成本：在政策執行過程中，可能發現政策有誤，但政府部門因過去的計劃而投入了資源，故不愿意終止計劃，因怕背上“政策失誤”的罪名。

　　（8）所有制殘缺

　　所有制殘缺是指對那些用來確定完整的所有制權利的一些私有權的刪除。所有制之所以殘缺是因為一些代理者（如政府）獲得了允許他人改變所有制安排的權利。國家管制是所有制殘缺的根源，管制導致所有權的殘缺，所有制殘缺程度與管制程度成正比。

　　2.市場失靈

　　市場失靈是指因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈有兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經濟無法解決效率以外的非經濟目標

　　市場失靈的清單：

　　（1）公共產品的提供

　　消費者偏好在市場上反應不出來的產品或服務即公共產品。公共產品具有非排他性、共享性，因此市場無法對公共產品進行資源分配。

　　對公共產品的提供是政府分內之事，政府會通過政府財政予以提供。

　　（2）市場經濟中的壟斷

　　市場實現資源優化配置的前提條件之一是競爭存在而壟斷不存在。然而市場面臨的是不完全競爭，故而造成了壟斷和寡頭經濟的存在。其禍害不在于謀取壟斷利潤，而在于破壞正常的市場運作。

　　政府會通過控制壟斷程度、價格管制、制定反壟斷法和公平競爭法來控制壟斷，維護市場的正常運作。

　　（3）市場經濟的外部性

　　外部性包括外部經濟和外部不經濟。外部經濟，又稱外部利益，是指某一活動或某一項目所產生的經濟效益被與該項目無關的人所享有；外部不經濟又稱外部損失成本，是指某一企業的經濟活動所造成的經濟損失，而企業并不承擔外部成本。

　　政府的作用在于使外部經濟最大化和使外部不經濟最小化。

　　（4）市場的波動與經濟的不穩定性

　　市場從來就含有不穩定性，它的發展是以周期性增長的方式進行的。市場始終孕育經濟活動急劇且大幅度變動的可能性。這種變動危害到市場機制的有效性、資源配置和收入分配的公平性。

　　政府主要通過財政政策和貨幣政策來實現經濟的穩定。

　　（5）市場經濟下的收入不平等

　　在市場機制中，收入由力量關系、個人能力、繼承財產多少、受教育的可能性等方面決定，因此產生了各種不平等。收入分配的不平等，差距的擴大，不利于社會的穩定和社會公平公正的實現。

　　政府通過稅收政策、轉移支付政策以及直接干預市場機制、操縱價格等方法來改變收入分配的不平等。

　　3.契約失靈

　　契約失靈理論是由美國學者漢斯曼提出的，契約失靈是指由于信息不對稱導致僅僅依據生產者和消費者之間的契約，難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為的出現。生產者所擁有的信息遠遠多于消費者，這使得消費者缺少足夠的信息來評估產品和服務的質量。此時達成的契約不是最優的，生產者完全有能力通過劣質商品來獲取額外收益，甚至出現所謂的“逆向選擇”，即劣質商品把優質商品驅逐出市場的現象。契約失靈無法靠市場自行解決，需要依靠政府和非營利組織來解決。

　　4.社會失靈

　　社會失靈是指由于盲目性行為和情緒化沖動所導致的群體非理性，以及由此產生的負面影響。從公共管理角度來看，有三大富有影響力的理論模型，即哈定的公地悲劇、塔克的囚徒困境和奧爾森的集體行動邏輯。這三大模型都揭示了在社會管理過程中，個人的理性選擇往往導致群體的非理性。群體的非理性還包括鄰避效應、從眾效應、搭便車效應、旁觀者效應、廣場效應、馬太效應、黑洞效應、暴民政治等。

　　三大模型：

　　（1）公地悲劇

　　公地悲劇是指如果一種資源沒有排他性的所有權，就會導致這種資源的過度使用。公地悲劇是哈定提出的，他說在共享公有物的社會中，每個人都追求各自的最大利益，這就是悲劇所在，公有物自由給所有人帶來了毀滅。

　　公地悲劇與英國的圈地運動聯系在一起，在15-16世紀的英國，草地、森林、沼澤等都屬于公共用地，耕地雖有主人，但莊家收割完以后要把柵欄拆除，將其開辟為公共牧場。由于英國對外貿易需求的增加，養羊業迅速發展，大量羊群進去公共牧場，草地開始退化，公地悲劇就出現了。

　　（2）囚徒困境

　　囚徒困境是博弈論中非零和博弈最具代表性的例子，反映個人的最佳選擇。囚徒困境最早由美國數學家阿爾伯特·塔克在1950年提出的。

　　囚徒困境的故事講的是，兩個嫌疑犯作案后被警察抓住，分別關在不同的屋子里接受審訊。警察知道兩人有罪，但缺乏足夠的證據。警察告訴每個人：如果兩人都抵賴，各判刑一年；如果兩人都坦白，各判八年；如果一人坦白一人抵賴，坦白的放出去，抵賴的判十年。于是，每個囚徒都面臨兩種選擇：坦白或抵賴。然而，不管同伙選擇什么，每個囚徒的最優選擇都是坦白：如果同伙抵賴，自己坦白的話放出去、不坦白的話判一年，坦白比不坦白好；如果同伙坦白，自己坦白的話判八年、不坦白的話判十年，坦白比不坦白好。結果，兩個嫌疑犯都選擇坦白，各判刑八年。如果兩人都抵賴，各判一年，顯然這個結果對兩人都好。但這種可能基本不存在，因為它不能滿足個人的理性要求。囚徒困境所反映出的深刻問題是，人類的個人理性有時能導致集體的非理性——聰明的人類會因自己的聰明而作繭自縛。

　　（3）集體行動邏輯

　　《集體行動邏輯》是奧爾森的代表作，書中提出這樣一個的問題：人們為什么會組成集團？奧爾森的觀點是：集團本質上提供了一種集體性的公共物品，如果不加入集團，就享受不到特殊利益。集團的存在是一種搭便車行為，只有當一個集團能夠提供排他性的個人收益時，這個集團才能存在下去。

　　集體行動邏輯的推論：

　　（1）如果當一個集團為其成員提供的收益下降，那么它就很有可能走向衰弱；

　　（2）由于集團提供的是所有成員都可以享受的公共物品，所以大集團的成員維護集團利益的動機，弱于小集團的成員，因為在大集團中，個人的貢獻越大，他可以享受到的回報就越少；

　　（3）三個和尚沒水喝。若三個和尚不對稱，或存在選擇性激勵，那么他們就可能有水喝。選擇性激勵是指對給集團帶來利益的個人給予額外的獎勵，即排他性的個人收益。

　　補充的名詞解釋：合成謬誤【單獨摘出復習背記】

　　合成謬誤由薩繆爾森提出。合成謬誤是一種錯誤的推理，它論證說：如果一個整體的每一部分都有某種性質，則該整體也有此種性質；如果一個集合的每一個別元素都有某種屬性，則該集合也具有此種屬性。由于某一原因而對個體來說是對的，便據此認為對整體來說也是對的，這就是合成推理的謬誤。

　　群體的非理性的八大效應：

　　（1）鄰避效應

　　鄰避效應是指居民或當地單位因擔心工程建設項目（如垃圾場、核電站等）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。

　　由于項目所在地居民不甘承受本可以不承受的風險，如環境污染、健康傷害等，衍生出對政府引進項目的集體抵制，是理性經濟人與非理性社會人糾結的結果。

　　（2）從眾效應

　　一般而言，“從眾”做事不需要上天入地地搜羅信息，不需要絞盡腦汁地分析判斷。久而久之，養成了把頭腦讓渡給他人的習慣，如此循環往復，“從眾”演變成一種基因。美國心理學家米爾格雷姆在20世紀60年代設計了心理測試，測試結果顯示，當一個人向天上望時，只有4%的行人遵從了他的行為；當5個人向天上望時，遵從率增加到16%；當10個人向天上望時，遵從率達到22%；當15個人向天上望時，遵從率達到40%。（可對案例進行刪減）

　　（3）搭便車效應

　　“搭便車”本是經濟學概念，主要源于正外部性，其基本含義是不付成本而坐享他人之利。現在它經常被用來分析一些社會現象。在利益集團內，某個成員為了本利益集團的利益所作的努力，集團內所有的人都有可能得益，但其成本則由這個人承擔。由于利益集團的利益是由組成集團的每個成員的需求和動機決定的，因此，每個利益集團成員只有聯手努力才能獲得共同利益。如果有人沒有為此而努力，而其他人付出了努力，那么這就會抑制集團成員為本利益集團努力的動力；如果利益集團內每個成員都共同努力，則個人成本就會相當小。比如，南郭先生濫竽充數。

　　（4）旁觀者效應

　　旁觀者效應也稱責任分散效應，指個體對于緊急事態的反應在單個人時與同其他人在一起時是不同的。由于他人在場，個體會抑制利他行為。救助行為出現的可能與在場旁觀人數成反比，即旁觀人數越多，救助行為出現的可能行就越小。當一個人遇到緊急情境時，如果只有他一個人能提供救助，他會清醒地意識到自己的責任，對受難者給予幫助。如果有許多人在場的話，幫助求助者的責任就有大家來分擔，造成責任分散，每個人分擔的責任很少，旁觀者產生一種“我不去救，自然有人去救”的心理，造成“集體冷漠”的局面。比如，吉娣·格羅維斯案例。

　　（5）廣場效應

　　社會心理學家認為，在一切人群聚集的公開場合，人們常常表現出與日常生活大相徑庭甚至完全相反的言行，這并不是一個知識性方面的問題，而是一個無意識統治下的群體心理問題，這在社會心理學中被稱為廣場效應。

　　①行為特點：在多數情況下群體的道德比個人低劣；

　　②產生原因：產生這一切心理特征的原因是個人在群體中的消失，無意識成為統治者；

　　③社會影響：廣場效應在特定環境下會影響群眾對社會法制和道德標準的判斷，甚至出現暴民政治現象，影響社會的和諧穩定。

　　（6）馬太效應

　　馬太效應是指“好的愈好，壞的愈壞；多的愈多，少的愈少”的正反饋現象，最早由美國學者羅伯特·默頓于1968年提出。任何個體、群體或地區，一旦在某個方面獲得成功和進步，就會產生一種積累優勢，就會有更多機會獲得更大成功和發展。比如，貧富差距問題。

　　（7）黑洞效應

　　所謂黑洞效應是一種自我強化效應，從社會角度來看，當一個組織達到一定規模之后，也會像一個黑洞一樣產生非常強大的吞噬、復制和自我強化能力，把它勢力所及的大量資源吸引過去，而這些資源使得組織更加強大，形成一個正向加速循環的旋渦。強勢品牌具有強大吸引力的引力場，最大限度地吸納更多的社會資源，從而在激烈的市場競爭中處于壟斷地位。比如，教育體系為微軟輸送大批成熟用戶。

　　2.公共政策與法的不同點

　　（1）政策注重于按規則進行價值分配和資源配置；法則注重于糾察、校正價值分配和資源配置中有關各方違背既定規則的行為。

　　（2）法的執行過程除刑事訴訟和違憲審查外，司法機關一般不主動地加以干預，而且法庭的判決一般實行“判給的不多于原告所請求的”的原則；在法的執行過程中，政府主動地進行政策實施，政策對象是否要求或反對實施政策，政策對象是否請求給予以及請求多少，都不是影響政府行為的根本因素。

　　（3）法規定了人們的權利和義務，是權利和義務的統一體；政策，就各項具體的政策而言，政策對象的權利和義務往往是不對稱的。

　　（4）法的適用必須力求統一，在法律適用時，法律明文優于法律精神、不得偏離法律的明文；政策執行則強調精神優于條文、實質重于形式。

　　（5）雖然政策和法都具有強制性，但是政策執行是以國家強制力為后盾，如果沒有法律依據一般不直接動用強制力；法是由國家來保證其執行的最低限度的行為規范，一旦越限國家就要依法懲處。

　　（6）政策和法都要求具有穩定性和連續性，但是二者相比較，政策更為靈活，能更快地應客觀形勢的變動。

　　（7）法和政策對社會、政治、經濟、文化各領域都有廣泛的干預，但是二者相比較，政策干預的范圍更大、更深入。

　　3.公共政策與法的相互關系

　　（1）政策是法的來源和動力，并且對法的制定和執行具有方向性的指導作用；

　　（2）法為政策提供保障，定型化為法律的政策具有更強的穩定性和連續性。

　　1.3 熱門院校真題解析

　　育明教育提示：本章知識點繁多且瑣碎，各大院校真題往往給本章知識點設置名詞解釋題，所以本章要重點把握每個名詞的含義，以及了解名詞解釋題的答題技巧。

　　一、名詞解釋題

　　1.公共政策（2019年首都經貿大學；2018年大連理工大學；2018年江蘇大學；2013年、2016年、2018年湖南農業大學；2017年北京郵電大學；2017年廣州大學；2012年、2017年杭州師范大學；2016年湖南師范大學；2015年西北政法大學；2015年華中農業大學；2013年北京化工大學；2013年福建師范大學；2012年武漢大學；2005年中國人民大學）

　　公共政策的特征如下：

　　（1）政治性（2）多樣性（3）層次性（4）階段性（5）復雜性（6）合法性

　　（7）權威性（8）普遍性（9）穩定性

　　2.實質性政策和程序性政策