公共政策是指戰略性地利用資源來協調經濟社會活動和一系列政策之間的關系。 以下是為大家整理的關于公共政策研究基本問題探討:為什么要研究公共政策的文章3篇 ,歡迎品鑒！
【篇一】公共政策研究基本問題探討:為什么要研究公共政策
公共政策研究是一門研究公共政策現象和尋求政策解決方案的應用性、綜合性學科。在西方，它的產生與發展已經走過了將近半個世紀。公共政策一般指政府為解決現實和潛在的社會問題而作出的決定和行動，所以公共政策研究在學科淵源上屬于政治學。盡管一些具有影響的學者呼吁建立相對獨立的“政策科學”學科，但仍然有許多學者把公共政策研究看作是政治科學的一個分支學科。由于政府的決定和行動涉及到社會生活的方方面面，并對這些方方面面產生廣泛的和深遠的影響，這使得公共政策現象成為一個極其復雜的社會現象，對公共政策現象的研究必須結合相關的社會科學學科的參與，因此，公共政策研究又是一個結合了眾多社會科學領域的綜合性研究。
另外，公共政策研究的興起和發展始終圍繞著一個十分現實的問題：如何使政府的決定和行動更合理并且更有效。公共政策研究一開始就具有十分強的應用性目的，并要求運用和發展科學的可行的研究方法和手段。這種綜合性研究和應用性目的的特點使公共政策研究與傳統政治學在研究取向和方法上有了很大的差別。它不但使得許多從事政治學研究的學者越來越關注公共政策取向的研究，并致力于從其它社會科學中尋找新的研究方法。
然而，公共政策研究作為一門分支學科，其理論發展一直充滿著矛盾。政治學家往往將它們的注意力集中在制定公共政策的過程，而公共行政學則將其研究興趣集中于公共政策的實質性內容以及實際應用。這使得公共政策子學科朝著理論研究和實質性政策問題研究兩個方向發展。這兩個方向既相互排斥又相互依存。本文試圖對西方公共政策子學科發展中的一些基本問題和研究進展進行初步的探討。探討的內容包括以下幾個方面：公共政策學科產生與發展的條件、公共政策基本研究范疇討論、以及公共政策研究的現狀。
公共政策學科產生和發展的條件
美國是公共政策研究的發祥地，同時，其公共政策研究的發展也最迅速，研究成果也最多。美國公共政策研究的理論和體系對其他國家公共政策研究有著極大的影響。公共政策研究為什么首先在美國興起，其產生和發展的條件是什么？這樣的問題引起了一些學者的研究興趣。日本學者藥師寺泰藏認為，公共政策研究首先在美國誕生是因為美國的政治生態環境（政策土壤）的特殊性決定的。美國多元化的社會結構和兩黨制的政治體制使政策問題和政策選擇（政策替代方案）成為普遍關注的問題。政黨之間的政治斗爭一般不是圍繞著不同的意識形態展開，而是圍繞著不同的政策選擇所進行。因此對政策替代方案的比較重視。[1]這一觀點實際上是對美國多元主義學派觀點的運用和延伸。然而，這種看似有理的解釋卻容易導致如下的觀點，即認為公共政策研究必須或更適應在于美國式的政治生態環境和政治制度下產生與發展。強調公共政策研究產生的特殊性也很容易掩蓋那些帶有普遍性的也是最根本的原因。
另外一種觀點認為公共政策研究的產生和發展源于某些較為普遍的原因。如英國學者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，60年代在美國興起的公共政策研究熱潮有兩個主要原因：西方工業化國家在面臨大量的棘手問題時，決策者急于尋求解決問題的辦法；
學術界，尤其是社會科學界，對政策問題給予了更多的關注，并尋求途徑運用其知識來解釋和幫助解決這些問題。[2]我國學者張金馬也持類似的觀點，他認為，政策科學的出現和興起有著深刻的理論背景和實踐依據。在理論上，本世紀下半葉經濟學、統計學、行為科學和管理科學的發展為政策科學提供了許多新的分析工具和方法論基礎；
在實踐方面，各國政府為解決國防、經濟以及社會問題，需要社會科學界的幫助和參與。正是在這種情況之下，公共政策研究作為融合了多學科的研究成果并以一門相對獨立的綜合學科得以不斷的發展和完善。[3]
應該說，從現代社會的普遍需要和相關學科的發展來解釋比特殊的政治生態環境和政治體制的解釋，更能夠體現公共政策研究的產生和發展的本質性原因，同時也更能夠說明公共政策研究得以不斷完善的發展經歷。公共政策研究在50年代沒有引起普遍關注，除了當時的倡導者在理論和方法論上存在明顯缺陷之外，公共政策問題還沒有成為迫切需要解決的普遍問題。到了60年代，美國社會開始遇到前所未有的政治與社會問題。越南戰爭給人們帶來的困惑引發了全國性的反戰運動，長期的種族隔離政策激發了大規模的爭取平等權力的民權運動。同時，快速的工業化和都市化帶來了迫切需要解決的犯罪、貧困，教育，住房、就業、養老和環境保護等一系列棘手的社會問題。這些問題首先引起了社會科學界的普遍重視，許多學者開始從這些社會問題著手研究公共政策，大學里也開設了許多關于公共政策問題的課程。同時，面對這些問題，政府迫切需要社會科學界對政策問題的研究，以幫助政府分析問題和制定政策方案。另外，從60年代開始，社會科學和應用科學發展突飛猛進，公共政策研究也正是在這種相關學科的發展高潮中得到發展的。
綜上所述，公共政策研究在美國的興起和發展有兩個相互關聯的基本原因。第一，社會對公共政策研究的普遍需求。這種需求不僅僅來自政府制定政策的需要，而且還來自社會對政策問題的普遍關注。在政策問題的壓力下，美國政府以及許多企業、財團和基金會投入了大量的研究基金和學科建設資金資助與政策問題相關的社會研究和學科建設，為公共政策的研究和發展提供了大量的資金來源。同時，社會對政策問題的普遍關注也激發了知識界對政策問題的研究熱情，使許多學科的研究更注重于實際社會問題，注重研究的實用性。第二，社會科學研究的發展和跨學科的交流。當各國政府日益重視解決各類社會問題并通過學者專家提供相關知識和具體方案時，所面臨的首要問題就是原有的知識體系與實踐應用之間的差距。這種差距給知識界敲響了警鐘，并多少促進了社會科學在應用方面的發展。同時，由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學科研究遇到的困難促使跨學科研究的興起和發展。學科之間的交流與合作開辟了公共政策研究的新領域，也產生了許多新成果。
公共政策學科的基本研究范疇
公共政策研究的興起和發展是由社會的需求和社會科學發展的趨勢所決定的。但是，公共政策研究應該是一門什么樣的學科，它應該研究哪些實質性的內容以及采用什么樣的基本方法，只有對這些問題作出理論上的回答，才能為公共政策學科的發展奠定基礎。美國政治學學者拉斯韋爾可以說是公共政策研究的第一個理論奠基人。
在1951年斯坦福大學的學術研討會上，拉斯韋爾以“政策取向”為題論述了公共政策研究建立應該注重的六個方面。他認為，公共政策研究首先應該研究政府的行動及其對公共權力的運用。因為政府在制定政策時必須了解社會群體和個人對政策可能作出的反應，因此，公共政策研究又是和個人選擇相關的學問。但是，公共政策在這方面的研究不同于政治學的研究，它應該融合其它社會科學的成果，建立自己的新的學科體系。其次，公共政策研究的哲學基礎應該建立在理論實證主義之上。公共政策應該追求政策的“合理性”，是一門用科學方法論進行方向研究的學問，理論實證主義的思維方式是公共政策學科研究的基本方式。第三，公共政策研究應該是對時間和空間都十分敏感的學問。公共政策都是在特定的時間和空間被制定和執行，并為解決特定的社會問題和實現特定的社會目標而設計的，因此，公共政策研究在政策分析模型的選擇時，必須具有充分的時間和空間的觀念。第四，公共政策研究應該具有跨學科的特征，它不但應該強調政治學和經濟學的合作研究，而且還要注重政治學與社會學和心理學的合作研究。第五，公共政策研究的研究必須注重學術界和政府部門的共同研究。在政策問題的研究上，學者應該了解政府官員對政策的認識和其掌握的相關數據資料，同時也應該聯合政府官員一起參與學術研究。最后，公共政策研究應該具有“發展的概念”。當制定和實施一項社會發展為前提的政策時，公共政策的研究必須要了解和預測該政策將給社會帶來什么樣的變化。因此，公共政策研究是一門以社會變化為研究對象、以動態模型為核心的學問。[4]
不難看出，拉斯韋爾提出的公共政策研究所應有的研究取向，實際上是試圖為公共政策研究確定基本范疇、研究領域和研究方法，確定范疇和研究領域的目的就是要產生更多和更好的跨學科的公共政策知識，在研究方法上則強調科學性和實證主義。雖然拉斯韋爾提到的某些原則（如規范性、知識背景的相關性和跨學科性）在社會科學研究中并非是全新的東西，但是，由于他強調這些原則應該與政府的決策和公眾關心的議題相聯系，從而為社會科學提出了許多實質性的研究課題。公共問題的原因和公共政策的效果成為學術界以及政府所關注的問題。而拉斯韋爾提到的這些研究取向在隨后一直是美國社會科學熱衷探討的領域。
然而，由于受當時盛行的行為主義的影響，拉斯韋爾尤其強調理論實證主義方法論的發展對公共政策研究發展的重要性。這一觀點后來受到了一些后行為主義政治學家的批評。例如，阿爾蒙德指出，拉斯韋爾把方法論的發展看成是公共政策研究在學術上發展的唯一動力的觀點是完全錯誤的。德羅爾也批評道，行為主義的方法一味堅持對個人行為研究的科學性而很容易陷入完美主義的泥潭，為了完美無缺地描述個人的行為，勢必回避無法量化的許多政策問題。德羅爾認為，具有實用價值的應用技術是在沒有理論的情況下開發的，因此，把政策科學建立在純理論的行為主義的基礎上的觀點是錯誤的。在對行為主義的批判的基礎上，德羅爾提出了自己對政策科學基本范疇的研究框架。這一研究框架主要建立在他的元政策的概念之上。元政策實際上涉及政策優化的制度和程序的設計，元政策指的是具有指導性的政策，它涉及到制定總體目標、制定政策范圍，設定時間單位，設定風險承受力，選擇漸進的或者激進的政策手段，確定具體政策的普遍性和特殊性以及選擇協調式或側重式政策取向等若干個方面。
另外，拉斯韋爾關于政策科學必須以民主政治為研究前提的假設也頗引起人們的爭議。因為，在政策科學的領域里人們要求的是科學性和有效性，科學的和理性的方法是研究和分析的主要手段，專家和專業技能充當重要的角色。而在民主政治的領域里，人們要求的是平等的政治參與和利益的實現，政治過程中的協商、妥協、說服和對抗等是主要的手段，在政策制定方面充當主要的角色。政策學科和政治民主之間明顯地存在一定的不相容性。強調民主政治為政策科學研究的前提，就會使后者追求科學性和有效性的邏輯陷于混亂。[5]
在后來的公共政策研究基本研究范疇的廣泛討論中，大致形成了兩種主要的流派。第一種流派可稱為“政策科學”學派，他們主張公共政策的研究和分析應該建立在理性和科學性的基礎之上，通過工具理性以及科學分析方法和手段為公共政策問題“開處方”。例如早期的拉斯維爾認為，實現社會價值是目的，政策是手段。應該通過對政策制定過程作系統性的探討來建立起工具性政策與目的性價值之間的關系。對社會最終方向的規范性選擇應有可行性的建議與方案來作保證。[6]后來的德羅爾則主張政策科學的主要目的是對決策系統的設計和運作進行改進。因此，有關特定政策的知識應和政策制定系統本身的相關知識整合。并應注重于政策制定系統的如何運作和如何改進。[7]這一派主要是把公共政策研究的目的看作是為改進完善政策制定過程和制定好政策。
第二派可稱為“經驗性解釋派”。該學派不主張公共政策研究應該以規范性理論（價值判斷理論）為主要依據，同時對科學分析方法和手段運用可以改進公共政策質量的觀點深表懷疑，因為公共政策的選擇和制定主要是政治過程而不是一個科學的過程。例如戴伊認為，公共政策的研究只能是為產生與政治過程有關的經驗性知識，主張規范模式與經驗模式應該區分開來。公共政策的研究，雖然受規范性的興趣所引導，但它僅能為公共政策提供經驗性的解釋。因此，他認為公共政策，簡言之，就是政府選擇要做或不要做的事情。而政策分析則是發現政府做什么，(點擊此處閱讀下一頁)
為什么要去做，其結果改變了什么。這些研究無外忽是對某項特定政策的原因和結果進行描述和解釋，所提供的經驗性知識可能對決策者有參考的作用。[8]
公共政策學科的研究領域與狀態
從70年代開始，西方政治學和公共行政學日益重視對公共政策的研究。越來越多的政治科學家、行政學家將其研究集中在公共政策的規劃、制定和執行過程中來。在政治科學領域，公共政策過程的研究已經成為支柱研究領域之一。公共政策的經驗性研究堅持較為傳統的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個層次分析和探討公共政策的制定和發展過程。以宏觀理論模式為基礎的政策過程研究注重政策或政策領域的長期發展與變化，政治思潮、社會觀念、政府組織和社會制度等對公共政策發展變化的影響，以及公共政策對社會發展變化的影響。以微觀理論模式為基礎的政策過程研究則著重于政策過程中單個的行動者的行為分析，試圖從這些對公共政策過程的全面細致的觀察中歸納出政治精英、利益團體和官僚機構的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。[9]
公共政策分析是公共政策研究中最為活躍也最有成果的研究領域。70年代以后，公共政策分析嶄露頭角，并受到學術界和政府共同的關注。公共政策分析所取得的成果一度對傳統的公共行政學形成很大的沖擊，使人們認為公共政策分析有可能取代公共行政學而成為培養政府公共管理高級人才的重要學科。[10]公共政策分析一開始就很注重于公共政策的實際應用，它關心的是如何解決所面臨的問題而不是如何解釋這些問題。公共政策分析主要是運用科學的和理性的系統方法尋找實現公共政策目的的最佳替代方案。在早期，公共政策分析在很大程度上受美國著名咨詢機構蘭德公司的影響，其主要目的是對公共政策進行科學評估和預測，而分析方法則主要是經濟學、數學和統計學等數量分析方法。政策分析的大量研究成果主要以實質性政策個案分析為主，并圍繞具體政策的評估建立了許多適用范圍有限的分析工具和方法。在以后的研究中，一些政策分析的學者也開始重視關于政策分析的倫理問題，這些問題涉及作為職業的政策分析家和項目承受人在政策分析中面臨的價值沖突和如何處理這些價值沖突。[11]
比較政策研究是公共政策研究中的一個重要分支，它興起于60年代，其研究包括對某些特定國家（如歐美國家）之間的比較，不同國別之間實質性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環保政策等）內容的比較以及公共政策過程比較。早年公共政策比較研究由社會學和經濟學的發展理論所主導，主要研究和探討在經濟發展和社會現代化一般過程中，國家是如何作出政策反應的。這種發展理論認為，隨著各國從農業社會進入工業社會進而進入發達的現代化社會，每一個國家都要經歷同樣的發展階段，而在同一發展階段各國政府所作的政策反應是相同的。在這種理論指導下，一些學者試圖通過比較政策的研究來檢驗社會和經濟發展的一般性理論。進入70年代以后，這種理論越來越受到人們的批評，因為人們發現各國政府在同一政策問題上所作的不同反應與它們所處的經濟社會發展階段并不一定相關（如歐洲大陸國家和英、美國家在社會福利政策上的差異）。對發展理論模式的批判促進了比較政策研究方法的多樣化。一些學者試圖證明不同歷史經驗和文化積淀所形成的不同文化價值對公共政策制定和執行的影響。也有學者重新從歷史-制度的角度研究不同國家的政策過程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環境和特定制度安排中進行考察。比較研究的發展和多樣化使得公共政策研究突破了美國主流學派（多元主義學派）對該領域的壟斷，新協作主義（neo-corporatism）、新制度主義（neo-institutionalism）、政策網絡分析（policynetworks）和社會選擇理論（socialchoice）等新的理論和方法近期已經在政策過程研究中產生影響。[12]
在對公共行政組織的研究方面，人們早已普遍地認識到公共政策不僅僅是政治活動的結果，而且也是政府運行的產物。許多學者甚至認為政策過程是政府運行的核心，公共行政組織是政策過程的一個部分，強調公共政策的研究可以涵蓋公共行政的領域而成為公共行政學研究的重心。與政治學研究相比，公共行政學更注重公共政策設計和管理的科學化、理性化方面的問題。早年人們關注的是行政決策的科學化和最優化，采用的是理想型的理性選擇模式，這種模式強調在政策選擇中充分掌握相關的政策知識和信息，并通過科學理性的分析方法選擇最佳的政策方案。隨后有學者注意到了理想型的理性模式過于脫離現實，忽視了人類認識能力的局限性和政治因素對決策的影響，因此提出了漸進的決策模式。[13]進入80年代，隨著新公共行政學影響的不斷擴大，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強調應用更多的社會知識來規劃和設計未來政策。政策設計的概念被引進公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應考慮更多的社會環境的因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產生的影響，而不是只考慮誰在統治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統政治學問題。他們一般認為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設計的問題。政策設計不是一種純技術和純工具性的應用領域。成功的政策設計必須考慮人們的政治、社會、文化和經濟方面的環境，并能誘導人們采取有利于政策實施的行為。因此，政策設計理論包括了至少三個方面的內容：政策結構性邏輯的模式、個人決策模式和政策環境模式，而這些概念和模式應該是建立在經驗性研究的基礎上的。[14]
結語
公共政策研究的實用性和學科的綜合性使該學科體系變得十分的龐雜，其學科發展在理論和方法論等方面都呈現出多頭并進的趨勢。這種現象雖然繁榮了公共政策研究的領域，但過分開放的學科領域使得公共政策研究很難成為一門相對獨立的學科體系，這正是為什么公共政策研究在半個世紀的發展中一直存在著對其學科的基本概念、范疇和體系的爭論的原因之一。
根據尼古拉斯·亨利的分析，公共政策理論發展之所以充滿矛盾，主要是公共政策所涉及的跨領域性質所決定的。公共政策既涉及政治學領域—公共政策是對社會價值進行的權威性的分配，又涉及公共行政學的領域—公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實施。由于長期的學科劃分上的爭論，使得兩個學科在公共政策問題研究中朝著不同的理論方向發展并具有不同的表現形式。[15]尼古拉斯·亨利的分析未必十分貼切，但卻揭示了公共政策作為跨學科的領域所呈現的學科發展現狀。事實上，公共政策的性質以及公共政策學科為現實服務的起始目的是造成上述困難的原因。公共政策研究是否應該和能夠成為一門獨立的學科或者是否繼續以現有的狀況存在，這并不是其學科發展急需解決的問題。公共政策學科的現狀或許正是它作為應用性、綜合性學科的應有特征。
【篇二】公共政策研究基本問題探討:為什么要研究公共政策
公共政策是社會生活的政治成果之一，是公共意志和理性選擇的產出。公共政策是實現公共意志、滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規范、引導社會公眾和社群的行動指南或行為準則，是由特定的機構制定并由社會實施的有計劃的活動過程。我國現階段的公共政策有了很大發展，但是仍然存在很多問題，例如，公眾參與問題、執行力問題和公信力問題等諸多問題，除此之外，公共政策對環境的影響問題也是很重要的一個方面，無論從歷史還是現實看，公共政策失誤是環境破壞和資源浪費的一個重要原因。政府職能主要依賴公共政策來實現，因而公共政策觸角也延伸到社會各個領域，公共政策引起的環境問題越來越令人擔憂。
一、我國公共政策存在的問題
隨著我國政府對公共政策這一行政工具的重視，公共政策在我國的政治、經濟、社會和文化等領域發揮著非常重要的作用。然而在應用中也存在諸多問題，除公共性偏離問題、公眾參與問題和監督管理問題外，還有政策對環境影響考慮不周的問題。
(一)政治政策往往忽視其對環境的影響
一個社會的政治政策就是經濟上占據統治地位的階級及其政黨為調節、處理人們政治關系所產生的問題而設立的種種原則、準則和法規的總稱。我國制定和實施各項政治政策的目標是為了維護和增進世界的和平、維護和保衛國家的獨立和安全、維護和實現社會的公平、民主和法治。宏觀來看，政治政策似乎與環境沒有直接的聯系，但是政治政策對整個社會發展起著導向和保障的作用。一個國家一定時期的經濟政策、社會政策和文化政策都要受這一時期的政治政策的制約，如果政治政策忽略了環境因素，則必然會對經濟、社會和文化政策產生不良的導向作用，并最終導致環境問題的產生。例如，我國的南水北調工程，通過跨流域的水資源合理配置，緩解我國北方水資源短缺，促進南北方經濟、社會與人口、資源和環境的協調發展，但是工程可能引發枯水期長江水量不足，影響長江河道的航運，長江口的咸潮加深，更有可能引發生態危機。政治政策制定時會考慮政治因素，應對金融危機，關注民生，但是環境與民生有著深層次的關系，環境的質量直接關系到人們的生活質量，這個問題在政策制定時卻沒有考慮到。
(二)經濟政策忽視了政策與環境的關系
經濟政策是國家或政府為了達到充分就業、價格水平穩定、經濟快速增長和國際收支平衡等宏觀經濟政策的目標，為增進經濟福利而制定的解決經濟問題的指導原則和措施。我國現階段經濟政策的目標就是經濟增長、經濟效率、經濟穩定、經濟公平和經濟可持續發展。在制定經濟政策時，通常主要考慮經濟因素，以促進經濟發展為最終目的，而忽略了環境因素，最后經濟雖然得到了發展，但是對環境造成的污染和對資源造成的破壞卻需要付出更大的代價去治理和恢復，得不償失。政府近年來關注“三農”問題，為了減輕農民負擔，提高農民收入，實施了化肥補貼政策，然而在具體執行的時候，卻把補貼用在了化肥的生產和銷售階段，的確在一定程度上降低了化肥的銷售價格，但是產生的結果卻是農民大量地施用化肥。雖然價格比補貼前低，但是施用量卻增加了，并沒有減少施用化肥的費用，卻產生了農業面源污染等環境問題。
(三)社會政策忽視了政策對環境造成的壓力
社會政策是國家在一定社會價值觀的指導下，通過行政計劃、干預和立法，為解決社會問題、促進社會安全、改善生活環境和增進社會福利而制定并實施的一系列行動準則和規定的總稱。社會政策的基本目標是為了滿足人的基本需要，解決基本的民生問題和促進社會和諧。環境政策也是社會政策的一種，但是除了環境政策以外的社會政策卻忽視了政策實施給環境帶來的壓力。例如，我國的醫療保險就是典型的增進社會福利的社會政策，醫療保險的確實現了增進社會福利的目標，但是因為制度設計的缺陷卻產生了“小病當成大病看”的社會現象，造成了醫療資源的嚴重浪費。如果在政策制定時，就能充分考慮環境因素，本著節約資源的目的，就會在制度設計的時候設法避免這種結果的產生。
(四)文化政策忽視了其對環境的雙重作用
文化政策是政府用來解決社會科教文衛中存在的問題，引導科教文衛事業正常發展的各種原則、規范和指導意見。文化政策顧名思義就是促進文化、教育、出版、體育、衛生和科技發展的政策，但是在人類社會的發展過程中，環境的急速惡化是隨著科技革命而到來的，科技的發展對環境的影響是不言而喻的。在科技發展的同時要首先考慮到新技術可能對環境造成的影響，而我國現階段在政策制定的過程中，已經考慮到要研發一些保護環境的新技術，卻沒有將保護環境的指導思想普遍運用于文化政策制定和執行的整個過程中，從而導致了科技發展對環境的破壞仍在繼續并不斷惡化。農業部副部長危朝安在十一屆全國人大三次會議新聞中心舉行的集體采訪會上，對記者提出的關于轉基因作物的疑問作出回應：“轉基因技術是大勢所趨，是我國實施科技興農的重要戰略舉措。”但是，關于轉基因作物的潛在生態風險早在1992年公布的《生物多樣性公約》條款中就已明確提出來，既可能對環境產生不利影響，從而影響到生物多樣性的保護和持續利用，也要考慮到對人類健康的危害。對環境產生不利的影響，包括了對農田生態系統的影響，以及自然生態系統的影響，可見影響是多方面的。
二、導致我國公共政策出現問題的成因
(一)對公共政策的目標及其特點認識不足
公共政策的目標具有多重性特點，在具備其自身原有的目標的同時也可以兼顧保護環境的目標。公共政策的基本目標包括效率和發展等方面。效率從一般意義上講就是產品或行動的最小消耗、最小浪費和最小活動量，它謀求的是資源效益的最大化、產品供給和服務提供的成本最小化。不少人把發展單純地理解為經濟發展，而把經濟發展又簡單等同于國民生產總值的增長。事實上，發展不是單一角度的概念，而是一個生態的、經濟的、政治的綜合性概念，即可持續發展觀，它強調經濟、社會和生態環境的協調統一發展，其中生態持續是基礎、經濟持續是條件、社會持續是目的。從公共政策的效率和發展這兩個基本目標可以看出，公共政策是應該具有保護環境的作用的，但是，因
為對公共政策目標的認識不足，導致了我國現階段的政治、經濟、社會和文化政策對環境因素考慮不足，從而在政策實施過程中引發了各種各樣的環境問題。公共政策的作用本應該是解決問題，而不是制造問題，對公共政策的目標及其特點認識不足，造成了一些政策在解決問題的同時，又產生了環境問題，需要在政策的制定和執行以及評估過程中對環境因素加以充分考慮。
(二)缺乏環境影響評價制度作為保障
我國現階段的環境影響評級制度還僅限于規劃環評和建設項目環評，還沒有針對公共政策的環境影響評價。但是由于公共政策的失誤對環境造成影響的例子已經不勝枚舉。例如，前面提到的南水北調、化肥補貼、醫療保險和轉基因技術等等，對公共政策進行環境影響評價已經勢在必行。公共政策環境影響評價是指對公共政策的制定和實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估。對公共政策進行環境影響評價可以預防或者減輕在公共政策制定和執行的過程中對環境造成的不良影響，提出具體的對策和解決方法，減少或者避免較大的環境危害的發生。
三、解決公共政策問題的對策
針對我國公共政策存在的問題及其成因，要解決問題就要清晰地認識公共政策的基本目標及其多重性的特點。公共政策的基本目標就包含了保護環境的內容，而且目標的多重性特點也使其具備了這種可能，而公共政策對環境的影響問題可以從政策的制定、實施、執行和評估等一系列環節去調整解決。
(一)制定公共政策要以環境保護為原則
根據公共政策的多功能性特征，各項政策在各自的領域里促進社會發展的同時也可以具備保護環境的功能。在各類公共政策制定時，要以環境保護為指導思想。在政策制定的程序中，引入環境影響評價制度，在政策出臺前，首先對其進行環境影響評價，保證其綠色化，避免走先污染，后治理的道路。
(二)公共政策實施要兼顧公共政策的多功能性和目標多重性
要實現經濟政策保護環境的目標和功能，就要密切關注經濟政策實施過程中可能對資源和環境造成的影響，盡量避免對環境的污染破壞和對資源的浪費。不能只看到經濟政策實施后可能帶來的經濟利益和社會發展，同時也要看到政策實施過程中造成的環境破壞和資源浪費，在恢復的時候所需的費用，在公共政策的實施過程中引入環境影響評價制度。
(三)注重公共政策的執行結果
人們更多關注的是政策的制定而忽略了政策的實際執行。公共政策的執行有變通原則，就是在堅持政策執行的原則性的基礎上，抓住政策的精神實質，遵循政策要求，結合實際。政策的執行不僅使原政策得到修正、補充、完善，而且是新政策制定的重要依據。公共政策的執行階段也要引入環境影響評價制度，對于有可能產生環境問題的政策執行要及時調整。
(四)要把對環境的影響作為公共政策評估的重要因素
多數學者認為，在公共政策評估中需要考慮環境因素，然而目前僅僅將環境因素作為公共政策制定和公共政策評估的一個普通標準，對環境標準沒有細化，更沒有將環境影響評估作為公共政策制定的必要環節來展開研究。因此，需要把環境因素引入到公共政策的評估程序、評估等級、評估內容、評估主體、公眾參與機制和法律責任等具體內容中來，必要的時候可以實行環境影響一票否決制。
隨著公共政策的發展，許多新的問題不斷產生，公共政策對環境的影響問題已經成為了制約公共政策理論發展和公共政策功能發揮的重要原因之一，因此，要清晰地認識公共政策的基本目標，把保護環境的指導思想融入到公共政策的各個方面。
【篇三】公共政策研究基本問題探討:為什么要研究公共政策
“對經濟學家來講，公共政策的研究既是挑戰，又會遭受挫折。不僅公共政策的制定過程而且其結果均不符合人們的期望” (Daniel W. Bromley,1989)。 Adams(1896)認為“國家干預的后果是既解放又束縛，既創造又毀滅”。對政府適當行為或者說公共政策理論基礎的研究自亞當.斯密以來，圍繞著政府與市場的關系進行了無數的探討。每當現實經濟環境發生巨變之后，這一論題都被提出來重新探討一番，遺憾的是，經濟學家至今仍然沒有取得一致的看法。
目前對政府適當行為研究的理論可以分為三種，即親善市場論、國家推動發展論與市場增進論。市場親善論是新古典經濟學框架下公共政策的基礎，政府定位于對市場協調失靈的彌補，強調的是市場的基礎地位。國家推動發展論則對市場機制解決協調失靈的前景甚為悲觀，強調政府干預的普遍性，認為市場應該在很大程度上為政府所干預和引導。上述兩種理論將政府和市場看作替代品。Aoki, Murdock, and Okazaki(1998)則堅持市場增進論的觀點，認為政府政策的職能在于促進或補充民間部門的協調功能，而不是將政府和市場僅僅視為相互排斥的替代物。這些理論都是基于特殊經濟的經驗基礎上得到的一般性結論，對于不同的體制有著特定的價值，是一種針對不同經濟制度的橫截面研究。
如果納入制度變遷的框架，三種理論則描述了政府在制度變遷中的角色變化：國家推動發展論適用于制度變遷的初期，政府首先構造出一個市場的基本框架；然后政府職能轉變為呵護民間部門的協調發展；民間部門足夠發達，亦即市場發育相當成熟之后，政府開始退居幕后，為市場失靈拾遺補缺。
這是經濟學家設定的一種理想的路徑。隱含的假設是制度變遷具有確定性和可預見性，本質上是新制度經濟學努力回歸主流經濟學陣營的一種反映。但是制度變遷具有迂回性，政府身份緩釋的假定至少在轉軌經濟中是不成立的。正如Matthews（1986）所言“制度變遷具有復雜性和結果的不可預知性，這些主要特征導致它具有最終目標的隨機性”。制度變遷具有周期性，它會經歷制度僵滯——制度創新——制度均衡——制度僵滯的過程（程虹，2000），與此相對應的是政府財政壓力的周期波動。這一特征在中國二十多年的改革進程中體現的特別明顯。此為其一。
其二，這些理論是對政府行為進行的規范分析，也就是說政府應該怎么做。經濟學本質上是一門解釋的學問，現實既為經濟解釋提供了實驗的機會，也決定了經濟解釋相對的適應性。對公共政策理論基礎的探討如果納入了規范分析的范疇，就在一定程度上違背了經濟解釋的初衷，而脫離了現實的制度框架的探討便會變得毫無根基。
因此,對公共政策理論基礎的探討的一般思路是: 在制度框架內對政府行為的經濟解釋。選擇不同的制度框架，推演出不同的政策含義，既可以減少經濟學者總是試圖將各種特殊性判斷提煉為普適性結論的企圖引發的爭論，又可以避免經濟學家欲指點整個世界而無人喝彩的尷尬 。由于制度變遷是公共政策的存在緣由（Daniel W. Bromley,1989），因此對周期性制度變遷中，特別是轉軌經濟國家政府行為的研究，就應該立足于對引起制度變遷最重要變量的研究。窮則思變，財政決定改革的起因和路徑。因此，將研究鎖定在財政壓力周期變動的框架內，對政府行為目標的探討是合適的。
從財政的視角研究政府的行為，可以洞悉公共政策的理論基礎。但主流經濟學中對此的討論極少。只有少數的幾個人對此有過論述。
熊彼特（1954） 認為，從國家財政入手的研究方法，在用于研究社會發展的轉折點時，效果尤為顯著。在社會的轉折時期，現存的形式相繼殞滅，轉變為新的形式。社會的轉折總是包含著原有的財政政策的危機。財政體制與現代國家制度有著密不可分的聯系，財政不僅有助于國家的誕生，還有助于其發展。這不僅是因為支持國家正常運轉的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來的，而且更重要的是，國家借助財政可以日益擴大其管轄權，并把其意志逐漸滲透到市場經濟活動中。因此，一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結構。
Hicks（1969） 的研究可以看作是對熊彼特觀點的一種注解。他認為財政壓力是市場經濟在歐洲的形成，亦即民族國家興起的最主要動因。其中的邏輯為：君主們需要大筆金錢去支付戰爭費用，國家努力克服財政壓力，一方面不斷尋求向新財富征稅，這導致了現代稅收制度的建立；另一方面，由于日常征稅仍然滿足不了非常時期的軍費開支，所以借債就成為非常迫切的任務。信用是借債的關鍵，結果，西歐國家尋求借款的努力，促進了資本市場和整個金融體系的成熟。
張宇燕和何帆（1998）將二人的研究稱之為“熊彼特－希克斯命題”，并在此基礎上通過擴展，提出了財政決定改革的起因和路徑的論題。他們認為先“甩包袱”再“向新增財富征稅”是財政危機背景下改革的正當次序。據此，對中國二十年的改革進行了富有新意的解釋。 本選題的研究從中得到了很大的啟發，可惜的是，“這一命題在嚴格意義上講只是一個初步的假說和猜想，但進一步的理論論證和經驗分析恐怕就只能留待以后的工作完成了”。 本文的研究并不只是對此的理論論證與經驗分析，因為張何二位在研究中對政府行為目標的假定并不是本選題所認同的。
在文獻的梳理中，更讓作者感到遺憾的是財政學家對此的忽略。馬斯格雷夫(1969)的貢獻在于對政府職能進行了劃分。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）討論了政治過程中國家預算的形成及管理，但他們的側重點都放在了對官僚行為方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）強調課稅的權力要在立憲層次上討論，但他們始終站在選民的角度分析。
公共選擇學派的貢獻在于重新定義了政府與個人的關系，將通過財政視角對政府的研究納入了制度和契約的框架。布坎南對博格森、薩繆爾森、以及阿羅的社會福利函數隱含的個人偏好與社會偏好之間的排序的批評，有力地改變了公共政策研究中將個人與政府類比的觀點。他認為國家是一種制度，個人通過這種制度而進行彼此有利的活動。這印證了威克塞爾的將政府視為一個相當于公民之間進行的交換過程的觀點。將公共政策的研究置于契約的框架之內的觀點經布坎南與塔洛克的推動，在羅爾斯處得到了大力的發揚。由此引申出來的一個有用的思路就是財政概念的重新定義。布坎南指出財政的本質是一種產權的分配。這一觀點在新制度經濟學那里得到了強化，但是新制度學派將政府，特別是轉軌政府的行為定格為加強產權的私有化，則是犯了教條主義的錯誤。
非常幸運的是財政危機背景下政府行為的研究并沒有因為經濟學家的忽略而停滯不前。比如說O’Connor（1973）從一個馬克思主義的立場剖析財政危機對國家義理性的影響的研究就在政治學界引起了較大的反響。歷史學家，或是經濟學家在研究歷史的時候，則常常對財政問題表現出極大的關注。保羅·肯尼迪（1988）在談到西歐民族國家的興起時著重談到由戰爭引起的財政壓力迫使國王們改弦易轍，圖謀改革。Tilly（1975）等人對這個問題的分析更為全面和有說服力。
當然，歷史學家對財政危機中政府行為的研究更多的是一種從現象到現象的描述。真正運用經濟學的范式進行研究的應該是諾斯與托馬斯（1973）和 Mancur Olson（1982）。前者的觀點集中體現在“諾斯悖論”上面。后者則針對財政危機中政府與利益集團博弈引致國家的興衰向我們透視了政府的真實行為。在諾斯之后，Philip T. Hoffman 和 Jean-Laurent Rosenthal 則提出了一個戰爭與稅收的模型。通過對歐洲不同國家建立不同的產權制度的事實考查，驗證了一個國家能否建立一項合理的產權制度，取決于該國的財政政策，而戰爭是決定現行財政政策的一個重要因素。
諾斯和托馬斯認為，政治組織（即國家）在推行制度變革時有兩種目的，一是建立一套有利于自身統治的政治制度，從而保證政治組織的報酬遞增，即財政收入最大化；二是建立一套有效的產權制度，從而保證社會成員的收入最大化和經濟組織的報酬遞增。然而國家的上述兩個目標時常是相互沖突的，也就是說政治組織和經濟組織的報酬遞增要求不一致。有時政府追求自身報酬的結果是企業的大量破產和經濟的嚴重衰退，也就是說政治組織的報酬遞增以經濟組織的報酬遞減為代價，這時制度變遷陷入鎖定，而政府官僚機構成為經濟不發展的重要根源。只有當政治組織和經濟組織的報酬遞增要求是一致的時候才會出現制度變遷的路徑依賴軌跡。
他們最大的貢獻還在于指明了政治組織和經濟組織的報酬遞增需求一致的路徑。它運用的也是一種規范政府行為的思路。首先政府必須制定合理的產權制度，保證公平競爭和市場規則的實施，從而帶來社會成員和經濟組織的報酬遞增即收入最大化；其次，它必須把自己的報酬遞增建立在經濟組織和社會成員報酬遞增的前提下，為此要求政府部門要把自己的行為納入制度化的軌道。在這一基礎上，社會成員的報酬遞增和經濟組織的收入最大化可以使得政府部門通過增加稅收來實現自身的報酬遞增，政治組織和經濟組織之間的報酬呈相互遞增局面，于是制度變遷的路徑依賴軌跡和經濟發展的良性循環得以形成。
在此基礎上，他們又指明了政府行為不當的后果。即如果政府部門不把自己的行為納入規范化、制度化的軌道，那么政府成員的尋租行為雖然使得他們自身的報酬增加了，但卻是以國家整體和經濟組織的報酬遞減為代價的。如果政府不能制定合理的產權制度和其他一系列有利于經濟發展的制度，那么由于沒有報酬遞增的刺激，制度變遷也會陷入困境。在這些情況下，就必然會出現制度變遷的鎖定困境和經濟不發展的惡性循環。
諾斯的觀點代表了一種普遍的觀點，即產權至上論，特別是私有產權至上的觀點。同時，也堅持了一種制度建設是長期的觀點。因為產權的確立和政府行為納入制度化的軌道是一個博弈的過程。在財政危機的時候，這都是難以在短時期內做到的。在此處，短期的政策操作與長期的制度建設產生了矛盾。正因為這樣，才有人認為新制度經濟學理論尚未得到經濟政策方面的證實。但是Stefan Voigt 和 Hella Engerer（２００２）認為由于與新制度經濟學相關的實證研究的快速進展，研究者不僅能從新制度經濟學的理論中推演出政策含義，而且有些政策含義并不完全符合于主流經濟學，新制度經濟學有望成為重新評價一些政策的理論依據。這里一個有用的啟示在于可以通過一種方法將制度學派強調的長期與主流經濟學派強調的短期融合在一起。在財政危機時刻，政府出臺的政策是解決燃眉之急的，如果只是考慮長期，則“我們都死了”。 二者的分歧最主要集中在經濟增長理論上，雖然自從20世紀90年代后半期以來，經濟增長理論家開始將制度對經濟增長的影響納入到經濟增長的框架中，但是這種新思路依然由于缺乏標準指標和分析方法的公認框架而使二者難以融合。
這樣的矛盾之所以產生，最重要的原因在于兩大學派都沒有明確政府的行為目標，也就是說沒有對集體行動的邏輯進行合乎現實的考察。主流經濟學在研究政策時，將政府看成一個黑厘子，是一個定位于糾正市場成本為零的萬能的仁慈的機構。它控制著賦稅，津貼和多種資源，以實現一種帕累托最優的資源配置，是一種“天堂模型”（Dennis C. Mueller 1989）。更有甚者，理性預期學派認為只有公眾不能預期的政策才能有效的論斷，只能讓人得出要么政府是騙子，要么公眾是傻子的結論，結果自然是被拋棄。
制度學派吸收了公共選擇學派的觀點，將政府看作一個追求自身利益最大化的理性人，將政府從天堂請到了地下。強調政府的行為是尋求自身利益最大化。諾斯悖論的起因正在于此。這種假設在張宇燕和何帆的文章中則假定為國家的目標函數是追求義理性的最大化，其貢獻在于通過對財政預算就是國家追求義理性最大化的約束條件的假定而讓政府真正回到了現實。遺憾的是它們并沒有指出政府行為目標會隨著政府財政壓力的周期變動而變動。義理性最大化的觀點與林毅夫（1989）的假定是相一致的。不同的是林毅夫認同了統治者和有限理性的常人一樣具有同樣喜怒哀樂的一面，張宇燕仍然將政府的面目包裹在面紗里面。
讓政府回到現實的目的并沒有讓我們真正看清政府的本來面目，因為從天堂降落到人間的政府仍然是一個整體。Olson對集體行動邏輯的研究，對公共選擇進行了解剖，它認為不同集團的行動是不一樣的。個人理性是集體理性的必要條件，并不是充分條件。
至此，我們看到了政府面紗一層層揭開，但這仍然不是政府真正的面目。前面的假定，將政府與集體行動領導的行為目標混為一談了。林毅夫與張宇燕包括Olson在此都犯了一個經濟學上最熟視無睹的錯誤，即經濟人同質性的假定。 如果說在一個競爭性非常強的勞動市場上，將勞動者認同為同質性還情有可原的話，那么將集體行動的領導者視同一般的個體，則難以還政府真正的面目。雖然社會達爾文主義遭到社會學家的批評，但是人與人是不一樣的則是一個基本的事實。微觀經濟學中將企業家才能作為一個與土地、資本、勞動力相并列的要素。企業家是具有特異性的,他與企業的目標并不完全是一致的。如果認同政府與企業在某種程度上相類似的話, 那么就應該認同政治家或者說是治國者是一個不同的個體。他的行為目標與政府的行為目標應該是不完全一致的。一個具有說服力的觀點是，由于政府部門與私人部門不同的激勵機制，個人的偏好發生了改變。這種改變往往是政府或個人面對不同風險時的一種必然的選擇。
現代經濟學對領導人偏好的研究之所以忽略，很大程度上是因為它們研究的是一種民主的政體。強調一種建構理性可能會導致哈耶克所講的“極權主義”的存在。而在決策相對集中的國家，學者們對政治基本上是出于一種回避的態度。回避的結果是他們放棄了無論是在私人的還是集體的行動中，有目的的個人才是基本的決策者的經濟學研究的基本假定。存在的就是合理的，交易費用學說，驗證了集權對于特殊時期經濟發展的必要性（ 張五常，1999）。John .V. Nye（1995） 在分析了強制世界中的產權、交易與契約安排的變化，得出了強制或權力的存在并不足以影響競爭性產出的“效率”和“剩余”或“剩余最大化本質”的結論。這是從另一個角度進行的驗證。
如果同意了上述的觀點，就可能認為政府不是青春永葆的。政府是有生命周期的，政府的生命周期在不同的政治體中是不一樣的。即使是一個相對集權的國家，它也不過是十幾年的時間。財政的失敗意味著政府的失敗，財政壓力周期波動左右著政府的生命周期，左右著政府的行為目標。
在財政壓力變動的框架內考察政府的行為目標的設想，在對轉軌經濟的研究中已經取得了重大進展。Aghion,P., 和O.Blanchard.(1994)年提出的模型明確地提出了財政壓力對于經濟轉型速度的制約。王紅領、李稻葵、雷鼎嗚（2001）用七種理由論證了政府放棄國有產權的動機在于財政壓力。Blanchard and Shleifer（ 2000）從財政的角度研究了俄羅斯與中國在由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中實行的財政分權效果的不同。
這一研究還將進一步深化，一個重要的理由在于行為經濟學為此提供了巨大的理論支持。雖然行為經濟學的研究視角還沒有延伸到政府行為的領域，但是它獨特的研究方法，足以修正前面的假定。 卡尼曼和特弗斯基（Kahneman&Tversky,1979，1981）發展起來的展望理論（Prospect theory）闡明了在不確定問題中行為者制度安排的目標問題。該理論認為，人們對風險的偏好是隨著收益和損失的變動而變動的，即，當存在收益確定時，人們是風險厭惡型的；當存在損失時，人們是風險偏好型的。因此，布羅姆利（Bromley,1989）認為，“公共決策者看來是經常采取使損失最小化的行動，而不是收益最大化的行動。那些處在做出集體決策位置上的人很可能為了損失而愿意冒險，但在收益范疇內卻避免冒險。他們寧可選擇確定的收益，而不是有一定可能性的更多的收益。”。
因此,也可以認為,政府的價值函數以參照點為界表現為兩種形態。當政府面對確定的財政收益（結余增加），價值函數通常是凹函數，形狀比較緩，政府是風險厭惡型的；政府面對一定的損失（財政赤字增加）時，價值函數是凸函數，形狀相對陡，政府此時是風險追逐型的。
布羅姆利其實還可以大膽地前進一步，即將集體行動領導者認同為一個在行為生命周期假說中具有自我約束（self-control）、按照心理賬戶（mental account）和心理定格（framing）進行決策的偏好改變的行為個體。相應地政府也可以分為成熟型、幼稚型與偏幼稚型三種。
將這樣一種將政府細化到個人，因為激勵機制的不同而在財政壓力周期變動中的經濟體的行為進行描述是一件令人興奮的事情。同時它也是一件冒險的事情，不過，只要貫穿經濟解釋的宗旨，這種嘗試應該不是一種天方夜譚。朱光華與魏鳳春（2003）在“就業、產業結構調整與所有制改革——一個財政壓力周期變動下的基本框架”一文對中國二十年改革路徑的解釋，便是一種嘗試。研究可以在此基礎上開始。
